Майкл Барбер - Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании
Что-то аналогичное я ощутил однажды, когда Майкл Атертон набрал 108 очков в матче против «West Indies» в чемпионате на лондонском стадионе «Oval»[91]. Атертон набрал в четыре раза больше очков, чем любой другой игрок, забивающий мяч при подачах, получая очко за каждую перебежку. Но свои очки Атертон набирал небыстро. Мой друг Алан Эванс, опоздавший на тот матч на полчаса, не пропустил ни одного очка. Великолепие серии подач заключалось не в энергичности бросков, а в их нескончаемости, протяженности во времени, рутинности и неизменности. Это не было очень красиво, но зато Англия победила. Если перейти на язык футбольного фаната, то один из лучших матчей, что мне довелось видеть, был матч Англия – Италия, закончившийся со счетом 0:0. Он состоялся в Риме, в 1997 г., когда наша команда прошла на квалификационный тур чемпионата мира.
Теперь все эти впечатления, приобретенные и во время поездки по Транссибу, и от пробежек Майкла Атертона, и от обороны нашей футбольной команды в ее лучшие моменты, я стремился применить, осуществляя порученную мне работу Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг. В литературе, посвященной правительственной деятельности и истории политики, явно недооценивается важность рутинной деятельности, монотонного, неустанного труда, педантизма и упорства. Историки в первую очередь обращают внимание на яркие случаи, драматические моменты или трагические происшествия, которые вопиют о разоблачении. Взять, к примеру, написанное Эндрю Ронсли увлекательное повествование о первом сроке правления Блэра, озаглавленное «Servant of People» («Слуги народа») [Rawnsley, 2000]. В книге живо отражен характер работы лейбористского правительства, но в центре каждой главы – инцидент: споры по поводу политики социального страхования (глава 7), Соглашение Страстной пятницы (Good Friday Agreement)[92] (глава 8), трения между Брауном и Блэром по поводу евро (глава 9) и т. д. Безусловно, каждая глава по-своему захватывающе интересна, но книга в целом не дает подлинного представления о реальной деятельности правительства. Повествование Ронсли сопоставимо с рассказом о жизни семьи по фотографиям из семейного альбома: вот дни рождения, годовщины свадеб, празднование Рождества, каникулы и совместный отдых. Но ведь торжественные моменты отнюдь не отражают сути семейной жизни, на то они и торжественные, праздничные. Каждому известно, что настоящая семейная жизнь складывается из бытовых мелочей, из повседневных взаимоотношений вроде совместных трапез, просмотра телевизионных передач, недовольства по поводу незакрытого тюбика с зубной пастой в ванной комнате, сборов в школу, возвращения с работы домой… У Ронсли именно этот повседневный аспект работы правительства и выпал из виду. Приведу лишь один пример: можно долго искать в указателе к его книге упоминание о национальных стратегиях повышения грамотности и улучшения знания математики, благодаря которым удалось перестроить и сделать эффективной начальную школу в нашей стране, но так ничего и не найти. Автор попросту упустил их из виду, потому что с ними не были связаны никакие скандалы, не принималось специальное законодательство, а велась методичная, скучная работа по внедрению нового подхода. Само Министерство образования в книге Ронсли упомянуто лишь однажды – на странице 147, и, что весьма примечательно, – в связи с перепалкой в Казначействе.
Один из ключевых аспектов миссии Группы заключался в том, чтобы развить и сделать приоритетными пока еще недостаточно оцененные характеристики, которые так важны при отслеживании выполнения намеченных задач. Суть внедрения таких характеристик заключалась в том, что малозначительные, повседневные действия не менее важны для власти премьер-министра, чем серьезные политические решения, касающиеся стратегий или судеб людей. Более того, именно этого Тони Блэру и не хватало в первый срок его пребывания у власти[93]. Иногда мне приходилось спорить со своими сотрудниками по поводу такого подхода. Естественно, в первую очередь они уделяли внимание непорядку и ошибкам, а также тем мероприятиям, которые необходимы для их исправления (см. главу 5 настоящей книги). Но угроза возникала тогда, когда кому-то из членов Группы, обоснованно уделявшему внимание проблемным аспектам, вдруг приходило в голову, что только ими мы и должны заниматься. И тогда на служебных летучках я вынужден был снова и снова спускать их с небес на землю, добиваясь, чтобы они не забывали о рутинной работе, для чего необходимо было присутствовать на совещаниях по ходу реализации реформ, сравнивать текущие результаты с тем, что намечали графики, составлять отчеты, короче, воплощать в жизнь науку добиваться результатов. Государственные чиновники иногда поступают так же, как спортивные комментаторы или историки, подчас поддаваясь искушению описывать преимущественно выдающиеся события. А на самом деле без скучной рутинной работы не только нельзя понять события, они просто не происходили бы, и не было бы никаких реальных результатов. Со стороны жизнь правительства всегда производит впечатление хаотичной, отчасти потому, что это действительно так, а отчасти потому, что известными становятся лишь краткие ее мгновения, которые случаются в перерыве между повседневными делами, – те самые яркие события. Отчасти миссией Группы, по крайней мере, так мы ее воспринимали, было обеспечить приоритет порядка над хаосом.
В данной главе я как раз пытаюсь показать, как мы старались сочетать элементы науки добиваться результата с постоянной и скучной рутиной. Бывший губернатор штата Нью-Йорк Марио Куомо как-то сказал: «Предвыборная кампания – это поэзия. Реальное управление – проза». Я бы уточнил эту формулировку: управлению даже необязательно быть хорошей прозой, если оно справляется с ключевыми задачами. Единственным человеком, которому удалось хотя бы приблизительно уловить эту мысль, был комментатор Метью ДАнкона, написавший в «Sunday Telegraph» 6 января 2002 г.: «В выполнении предвыборных обещаний нет ровным счетом ничего драматичного… только долгий душераздирающий вой, усиливающийся от разочарования общественности в скорости реформ». Я ухватился за это удачное сравнение, процитировав его в том же месяце на встрече с премьер-министром, а потом неустанно повторял его по другим поводам, поскольку это было очень меткое определение, данное человеком со стороны, того умонастроения, которое, как мне казалось, необходимо было парламенту.
Добиться согласованности действий
Осенью 2001 г. наиболее актуальной и требующей больших энергетических затрат проблемой, которая преобладала и в моей работе, было то, что можно условно назвать поиском согласованности действий в ядре правительства. Разумеется, скоординировать действия было весьма желательно, но попытки добиться слаженности были лишь бесполезной тратой времени. В то время до меня очень быстро дошло, что если о согласованности действий только спорить, ничего путного не получится. В реальности рассуждения на эту тему превращались в суррогат действий или оправдание для бездействия. И хотя Блэр с самого начала одобрил то, что мне не следует тратить время на совещания о сотрудничестве различных подразделений с Даунинг-стрит, 10 c секретариатом Кабинета министров, он отчасти сам породил эту проблему, учредив бесчисленное множество конкурирующих отделов c дублирующими функциями. Кроме того, я не мог игнорировать эти совещания. Некоторые из них действительно были бесполезной тратой времени, но на иных порой принимались важные решения, и в случае моего отсутствия могло получиться, что эти решения не учтут интересы нашей Группы. Проблема заключалась в том, чтобы суметь отличить один тип совещаний от другого.
На том этапе не было никаких намерений радикально перестраивать центральные правительственные органы. Приходилось извлекать максимум пользы из того, что имелось. Например, на этих совещаниях я преследовал свои интересы, в частности, хотел добиться наибольшей свободы действий, необходимой Группе, и сохранить ее. Пожалуй, в те первые месяцы работы меня можно было обвинить в местничестве. К 2002 г. у меня были налажены контакты и с премьер-министром, и с Ричардом Уилсоном. Так что если бы со мной плохо обошлись, я мог достать эти два козыря из рукава. Однако мне не хотелось делать это без особой нужды, потому что – по определению – это было бы проявлением слабости и еще потому, что у премьер-министра и министров кабинета множество дел и им недосуг вникать в склоки между различными отделами в структуре Секретариата Кабинета министров.
Итак, хотя это и было утомительным занятием, но на протяжении всей той осени я охранял границы наших «владений», стараясь отогнать отделы-мародеры или подразделения, которые попытались бы претендовать на наши функции или воспрепятствовать нашей работе. И в этом не было ничего смешного. Однажды я записал в дневнике: «Каждую неделю я сомневаюсь, верную ли стезю выбрал, занявшись этим делом… потому что слишком часто все сводится к совещаниям для установления тесных деловых контактов. А это ужасно скучно». Пытаясь установить эффективно действующие взаимоотношения с постоянными заместителями министров всех четырех министерств, я выслушивал сетования с их стороны по поводу беспорядка в центре и отсутствия радикальной реструктуризации. Тогда я понял, что решить проблему можно, держась подальше от вновь созданных отделов и уже действующих подразделений. В этом деле большим подспорьем для меня стала помощь Гаса Макдональда. Он приходил в Группу, встречался с персоналом, всегда пропагандировал нашу работу на совещаниях на Даунинг-стрит, 10, в политическом управлении, а на различных вечерних заседаниях, где он председательствовал, неизменно способствовал тому, чтобы решения принимались в нашу пользу. И Уилсон, которому приятно было видеть определенные результаты нашей работы, также поддерживал нас. Когда он спрашивал меня о переменах в центре, я цитировал высказывание Кристофера Хилла о Гражданской войне в Англии: «Революция остановилась на полпути», – и говорил, что по сравнению с первым сроком правления подход Блэра стал более разумным, а его властные полномочия упрочились. Одним из удачных нововведений было учреждение Отдела стратегического планирования с Джефом Малгэном во главе и Джоном Бертом в его составе. Однако в целом проводимые изменения все еще имели беспорядочный характер. Чтобы с этим покончить, я предложил создать полноценный Департамент премьер-министра (Prime Minister Department). Эта структура была действительно необходима (см. главу 9 настоящей книги). В глазах всего внешнего мира премьер-министр, получивший подавляющее большинство на выборах, как Тони Блэр или Маргарет Тэтчер, его предшественница, кажется всесильным и могущественным. Но из здания на Даунинг-стрит, 10 ситуация выглядит иначе: возникает сильное ощущение, что небольшая группа людей тщетно пытается совладать с гигантской, неуступчивой и неуправляемой бюрократической машиной.
