Майкл Барбер - Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании
Отчет о результатах
Всего неделю спустя, 9 октября, я отослал Блэру первый доклад по обеспечению реализации реформ, снабженный первой же сводной сравнительной таблицей. Помню, что этот документ был составлен в суровом тоне. В нем говорилось, что мы изучили все присланные нам проекты планов по выполнению поставленных целей от министерств и предложили направить их на рецензию правительственным и неправительственным экспертам. «Конечно, процесс нельзя назвать безупречным, – отметил я, – но сейчас на Даунинг-стрит, 10 мы уже имеем значительно более репрезентативную картину, отражающую способность чиновников Уайтхолла выполнять ключевые приоритетные задачи, чем имели в прошлом. У меня есть все основания полагать, что приведенные в данном докладе оценки верны». И, прежде чем перейти к деталям, я сделал следующие выводы:
В целом я уверен, что основные приоритетные задачи правительства можно выполнить вовремя и в соответствии с нормами, но только при условии, что:
• из успешного практического выполнения предвыборных обещаний будут извлечены уроки и их результаты будут использованы в реальной работе;
• будут предприняты срочные и решительные меры для решения проблем, выявленных на первом этапе;
• начиная с сегодняшнего дня и до 2004–2005 гг. будет уделяться пристальное внимание выполнению этих задач.
Затем я познакомил премьер-министра с обзором ситуации в области выполнения предвыборных обещаний, начав с положительных аспектов (я отчаянно пытался их отыскать, но в действительности был просто в ужасе от существующей ситуации). Среди положительных моментов удалось отметить следующее:
• и у ключевых политиков, и у постоянных заместителей министров был настрой действительно заниматься выполнением предвыборных обещаний: «Во всех ключевых министерствах выполнение предвыборных обещаний действительно значится среди главных пунктов повестки дня»;
• по сравнению с предыдущим периодом существует большая ясность относительно приоритетов;
• наметилась позитивная тенденция перенимать и внедрять положительный опыт других ведомств;
• уже есть первые реальные достижения, на примере которых чиновники Уайтхолла могли бы учиться.
Больше ничего позитивного найти было нельзя, поэтому далее следовала горькая правда:
• культура, предполагающая выполнение предвыборных обещаний, находится в зачаточном состоянии, и положительный сдвиг только начинается;
• во многих отношениях планирование мер по обеспечению реализации реформ было слабовато. И еще я добавил: «Нет ясности в том, какие критически важные шаги следует предпринимать, какими рычагами воздействия мы располагаем и как их задействовать в правильной последовательности. В отдельных политических областях нет верного понимания того, с чего начинать и чем заканчивать процесс, не говоря уже о способах совершенствования работы»;
• ответственные за выполнение предвыборных обещаний чиновники на местах не владеют средствами для оперативного и регулярного выяснения того, как проводимая политика сказывается на низовом уровне, а следовательно, они не в состоянии оценивать прогресс на регулярной основе и при необходимости повышать эффективность;
• отсутствует дух оперативности. И это положение я подкрепил примером из практики первого периода правления премьер-министра: «Говоря об успехах в области выполнения предвыборных обещаний предыдущим парламентом, стоит отметить, что основная часть политической работы была проделана еще до выборов 1997 г., а вот сам процесс выполнения предвыборных обещаний растянулся до 2000–2001 гг. Что же касается большинства нынешних приоритетных задач, то политика находится еще только на стадии разработки… или отсутствуют возможности для претворения намеченного в жизнь»;
• отсутствие понимания того, что тенденция к делегированию ответственности на места (например, в школы или фонды первичной медико-санитарной помощи) требовала и повышения качества руководства;
• очень плохо налажено или вообще отсутствует межведомственное сотрудничество;
• более всего угнетает следующее: у некоторых высокопоставленных чиновников Уайтхолла не было веры в то, что нам когда-либо удастся выйти за пределы кризисного управления и постепенных перемен.
Затем в своем докладе премьер-министру я разъяснил, не вникая в подробности, суть сводной аналитической таблицы. Только по двум из намеченных премьер-министром приоритетов вероятность выполнения обозначалась зеленым цветом, все остальные были окрашены в мало обнадеживающий желтый (то есть возможность их выполнения внушала серьезную озабоченность) или в тревожный красный (трудноразрешимая задача).
Когда мне приходилось направлять премьер-министру записку с плохими известиями, я непременно старался объяснить, что намереваюсь предпринять дальше, и отлично сознавал, что у каждого премьер-министра мириады проблем, а самое меньшее, чего они ждут от своих советников, так это оперативного поиска их решения. Мне памятна фраза, сказанная Маргарет Тэтчер о лорде Дэвиде Янге: «Другие приходят ко мне с проблемами, он – с решениями». И мне хотелось стать в глазах Блэра именно таким человеком.
Исходя из этого, свой доклад я закончил перечнем предстоящих мер, сказав: «Моя сама важная задача – сделать все возможное, чтобы убедить министерства действовать решительно и конструктивно». В этом мне чрезвычайно помогла поддержка Блэра, когда в августе он запланировал посетить министерства, встретиться с их руководством, с персоналом основных подразделений, еще раз подтвердить свою приверженность идее выполнения предвыборных обещаний. Теперь эти встречи были занесены в планы его мероприятий и должны были произойти в течение следующих нескольких недель. Прекрасная возможность для нас! А пока министерствам снова предложили «домашнее задание». Мы попросили сдать нам пересмотренные варианты проектов планов к концу октября, через две или три недели. Мы также попросили поименно указать всех чиновников, лично ответственных за выполнение той или иной приоритетной задачи. «Это должен быть человек (сотрудник или сотрудница), практически все свое время уделяющий данной приоритетной задаче; он должен в буквальном смысле не спать ночами и беспрестанно думать только об этом» – таково было наше мнение. (Позже от кого-то из политических советников я услышал, что ни один человек не должен принимать приоритеты так близко к сердцу, чтобы лишаться из-за них сна. Тогда я с ним не согласился, и теперь тоже не согласен.) Наша идея заключалась не столько в том, что мы формировали группу ответственных и подотчетных нам лиц, сколько в том, что для них следовало организовать своего рода мастер-классы по обеспечению реализации реформ. Иначе говоря, мы предполагали использовать политику кнута и пряника (оказывать поддержку и давление одновременно). Кроме того, мы обратились к министерствам и попросили продемонстрировать, как они реструктурируются для выполнения предвыборных обещаний, и наконец, применительно к каждой приоритетной цели мы дали исчерпывающие практические рекомендации и комментарии, необходимые для того, чтобы облегчить составление планов впредь.
Прежде чем представить свой первый доклад об обеспечении реализации реформ, я посоветовался с Блэром, Гасом Макдональдом и Ричардом Уилсоном, предвидя, что в Уайтхолле поднимется большой шум. Я зачитал Блэру заголовки по телефону. «Звучит неважно», – заметил он. Я предупредил его, что могут поступить жалобы, поэтому мне необходима уверенность в его поддержке нашего подхода. «Можете не сомневаться», – ответил он.
Макдональд тоже был на нашей стороне. В определенном смысле я опасался, что могут возникнуть трудности с Уилсоном. Ведь, в конце концов, на долю возглавляемого им уже в течение трех лет чиновничьего аппарата министерств приходилась большая часть критики в моем докладе. К его чести следует отметить, что он и бровью не повел, когда я перечислил ему основные пункты моего предстоящего выступления. Напротив, он отметил, что «от Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг веет успехом», и он непременно примет мою сторону, если на меня будут жаловаться. Как ни странно, он сказал, что наш с ним разговор его подбодрил. Итак, подготовив тылы, я приступил к боевым действиям.
Едва доклад был готов, я стремглав бросился на Даунинг-стрит, 10, чтобы документ успел попасть в красный ящик премьер-министра еще до его отъезда за рубеж. Я также дал экземпляр Аластэру Кэмпбеллу, который сопровождал Блэра. Он взглянул на доклад, нахмурился и выругался. В ответ я заверил его, что намерен добиваться перемен на внутренних фронтах. «Разумеется», – сказал он.
Удостоверившись, что мой доклад уже у премьер-министра и, следовательно, не подлежит пересмотру, я обзвонил всех постоянных секретарей, к которым имело отношение мое сообщение. Объяснил им, что будет говорится о каждом из их министерств в плане выполнения предвыборных обещаний. Несмотря на не слишком радостное содержание, большинство разговоров прошли довольно миролюбиво. И только один постоянный заместитель министра был чрезвычайно зол. Он только что услышал от Уилсона, что будет рассмотрен доклад по министерствам. Возражал он главным образом против того, что я послал документ Блэру, предварительно не обсудив его с ним. Разговор принял еще более резкий оборот, когда я попытался объяснить ему, что такое сводная таблица и как мы ее составляли. «Какого черта, – воскликнул он, – тут еще и светофоры приплели!» Вернувшись к главной теме разговора, я сказал, что в мои обязанности входит информировать премьер-министра о состоянии дел с выполнением предвыборных обещаний. И добавил, что со времен появления премьер-министров последние всегда обращались к своим ближайшим советникам за информацией о работе ключевых министерств и официальных лиц, и советники высказывали свое мнение. Это был замкнутый процесс. А вот наша Группа разработала новый подход. Да, мы действительно отправили свой доклад премьер-министру без консультаций с вами. Однако важно, что мы основывали свои выводы на фактических данных, с которыми ознакомили и постоянных заместителей министров. Так что наши оценки их работы ни для кого не секрет. Если удастся доказать, что наши выводы ошибочны, мы внесем исправления. А если наши оценки верны, то премьер-министр вправе знать об этом. Довод был неопровержим.
