Майкл Барбер - Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании
Команда во главе с Тони О’Коннором при участии всех первопроходцев и пионеров, создававших нашу Группу с нуля, принялась вычислять, с помощью чего же можно прогнозировать сроки достижения намеченной цели. После непростых размышлений и продолжительных дебатов, а также под определенным давлением с моей стороны (я хотел, чтобы первая сводная таблица была готова уже в октябре, то есть всего через четыре месяца после создания Группы) мы пришли к такому заключению: есть всего четыре элемента, которые в определенном сочетании и дают то, что мы привыкли именовать «вероятностью выполнения предвыборных обещаний». Первый элемент – оценка трудности достижения намеченной цели. Мы назвали этот показатель «степень трудности задачи». По определению, все аспекты, которые мы контролировали (от крушения поезда возле Хэтфилда до сокращения сроков ожидания госпитализации), были не из легких. Однако некоторые явления были сложнее остальных. Особенно в тех областях (например, в образовании), где были намечены весьма амбициозные цели. Единственный способ оценить степень трудности задачи – обсудить это внутри группы. Первую сводную таблицу, которую предстояло представить на суд посторонних, мы не собирались обсуждать прилюдно на случай, если сама идея не понравится и ничего не выйдет. И вот наконец мы все-таки решили, какая из задач была чрезмерно трудной, какая – просто трудной, а также определили задачи средней и незначительной сложности.
Второй элемент касался качества планирования, осуществляемого каждым министерством. Был ли в министерстве надежный план? Позаботились ли там о способах надзора за его выполнением? Скоро ли станет понятным, получится ли достичь поставленной цели, или все пойдет совсем не так, как запланировано? Обсуждая у себя в Группе планы, которые министерства сдали нам в конце сентября, мы старались определить лучшие и худшие из них. Мы присвоили им цвета светофора для оценки качества: зеленый – хорошо, желтый – сомнительно, красный – плохо. Позже мы усвоили одно из правил, выведенное в исследованиях в области общественных наук: при наличии трехступенчатой системы оценки наблюдается тенденция выбирать промежуточный вариант как наиболее простой. Поэтому мы добавили желто-красный и желто-зеленый варианты оценки, чтобы заставить людей анализировать и размышлять.
Третий элемент мы назвали «способность добиваться прогресса». Например, у одного из министерств есть добротный план и механизмы для повышения эффективности работы. Но персонал этого министерства перегружен, политические лидеры заняты другими проблемами, не хватает финансирования и не налажены отношения с такими ключевыми политическими силами, как профессиональные союзы и бизнес. Такая ситуация была особенно актуальна для Министерства внутренних дел, на которое возлагалась ответственность за решение проблемы, связанной с наркотиками, однако успешное выполнение поставленной задачи зависело и от других ведомств – от Министерства здравоохранения, Министерства образования, Таможенного и акцизного управления (Customs & Excise Department). Хороший план мог в таком случае легко споткнуться о недостаточное межведомственное взаимодействие. В 2001 г. именно из-за подобной несогласованности и буксовала работа не только по борьбе с наркотиками, но и по многим аспектам уголовного права, создания приютов для инвалидов и других категорий граждан, а также иммиграции. Один из невоспетых подвигов Дэвида Бланкетта на посту министра внутренних дел, а позже Чарлза Фальконера на посту лорд-канцлера заключался в том, что они при содействии Группы перевели взаимоотношения между ведомствами из сферы конфликта в сферу сотрудничества. В любом случае, даже применительно к способности добиваться прогресса мы применили свою систему оценки под названием «Светофор».
И наконец, четвертый, и последний, элемент для характеристики вероятности выполнения намеченных целей имел отношение к графику. Если стратегия действий уже разработана и необходимо принять соответствующее законодательство, а этого пока не сделано, то возникает большая опасность провала в случае реализации намеченного, причем на заключительном этапе более серьезная, чем на раннем. Применительно к этому параметру мы и прибегли к системе четырехкомпонентной оценки. Например, составление Белой книги или политическое консультирование – это «разработка политики»; дальше шли «осуществление на раннем этапе», «проведение перемен» и (настоящая нирвана) «необратимые реформы».
Договорившись по всем четырем ключевым компонентам оценки и взглянув на текущую эффективность с целью проверки на реальных данных, мы смогли составить общее представление о вероятности выполнения той или иной намеченной задачи. И применительно к ней тоже использовали систему «Светофор». Результат виден на шаблоне (см. рис. 3.2).
Разумеется, следует подчеркнуть, что все это не было чистой наукой. Речь шла о проблемах, для которых небольшая группка людей пыталась найти решение, сделав максимально объективные выводы при весьма ограниченной информации. Испытание заключалось не в том, дают ли сводные таблицы объективные суждения и являются ли они безупречными, а в том, признают ли их премьер-министр или Казначейство и, что еще важнее, различные министерства. Кроме того, методика составления и использования сводных аналитических таблиц со временем подлежала интенсивному пересмотру.
Быстрее, чем я даже осмеливался надеяться, методика применения сводных таблиц не только была принята, но и прижилась в Казначействе и во многих государственных министерствах. Сейчас легко недооценить всю значимость нововведения. Метод не просто позволял с различных точек зрения сопоставлять на первый взгляд несравнимые явления (например, эффективность работы железных дорог и время ожидания в приемных покоях больниц), но и давал нам возможность с достаточной долей достоверности прогнозировать, что будет выполнено в будущем, а что (и это еще важнее) выполнить не удастся, если не предпринять срочных мер. И конечно, мы, как коллектив, постоянно совершенствовались в вынесении важных суждений. Позже введенный нами порядок работы превратился в рутинный. На первом этапе нашей деятельности министерства привыкали сами оценивать вероятность выполнения собственных приоритетов, а уже затем обсуждали это с нами. Со временем им в помощь мы издали руководство по подобному прогнозированию «Assessment Framework» («Схема проведения оценки») (см. приложение, документ 3). Но поначалу мы намеренно старались не вовлекать в эту работу министерства, хотя понимали, что ступаем по очень тонкому льду. В составе Группы были разумные люди, утверждавшие, что рано вводить сводные таблицы в октябре 2001 г. Они полагали, что для оценки выполнения не обязательны именно рейтинги: почему бы просто не отбирать три-четыре группы, успехи которых варьировали бы от хороших до неудовлетворительных? Можно было также ввести рейтинги образцовых учреждений (как было сделано с больницами).
Структура оценки позволяет предсказать вероятность выполнения намеченной задачи
Рис. 3.2. Шаблон для оценки осуществимости намеченной цели
Приемлемый подход, но я хотел, чтобы мы имели собственную методику для воздействия на ситуацию. Ведь в гигантской бюрократической махине, с которой нам приходилось иметь дело, легко бесследно затеряться, но все данные указывали на то, что внедрение сводных аналитических таблиц не позволит нам этого сделать, поскольку является оптимальным поводом порождения споров и дискуссий. Кроме того, мне хотелось удивить Уайтхолл и особенно поразить воображение постоянных заместителей министров, кое-кто из которых намекал на наше неизбежное поражение. В отношении самой идеи с таблицами я заручился поддержкой Ричарда Уилсона и был убежден, что премьер-министр отнесется к этому благосклонно, если с помощью этого метода мы получим достоверную информацию, сможем отстоять ее правильность перед разгневанными министрами или высокопоставленными руководителями. Вот так сводные таблицы стали центральным звеном науки о результативности и, как станет понятно из продолжения этой главы, они привели к тем взрывным последствиям, которые мы и предвидели.
Доклад о достижении результатовПремьер-министр и министры кабинета вместе с постоянными заместителями министров хотели получить нечто большее, чем просто сводные таблицы. Им были необходимы доклад с пояснениями приводимых в таблицах показателей, а также рекомендации о дальнейших шагах. Причем они нуждались в комментариях тройного назначения: (1) выводы Группы для Уайтхолла в целом; (2) предложения Группы для каждого из министерств; (3) конкретные рекомендации по каждой из намеченных целей. Поэтому помимо самих сводных таблиц мы составляли доклады для каждого из ведомств по каждой проанализированной теме. Копии докладов я отсылал премьер-министру с конфиденциальной сопроводительной запиской. Такие же записки получали только Гас Макдональд, Ричард Уилсон и еще несколько посвященных сотрудников на Даунинг-стрит, 10. В записках разъяснялись мои взгляды на общее положение дел с выполнением предвыборных обещаний.
