Майкл Барбер - Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании
По установленному в 1856 г. порядку премьер-министры встречались со своими коллегами в зале заседаний кабинета на Даунинг-стрит, 10. Но от прочих совещаний наши отличались содержанием. По традиции темой обсуждения служили средства массовой информации, политика, общественное мнение, законодательство, а также различные слухи о коллегах. Политики всегда интересуются подобными вещами, но мы старались привнести в эту беседу официальный разговор на тему эффективности, приводя фактические сведения. Помню, что испытал чувство гордости, когда Тони Блэр, ознакомившись с представленной мною диаграммой о времени ожидания в приемных покоях больниц, обратился к Алану Милбурну со словами: «Алан, по-моему, здесь ничего не меняется. Что ты собираешься с этим делать?» Помню также, как бросился к своему сослуживцу из Группы Тони О’Коннору, чтобы поделиться: Блэр впервые употребил на наших итоговых совещаниях слово «траектория». Другой человек даже не обратил бы на это внимания, но для меня это символизировало не только более пристальное внимание к выполнению предвыборных обещаний и обсуждению этой темы, но и появление нового термина в языке правительства.
Позже мы старались, чтобы на совещаниях презентацию проводила не наша Группа, а министерство. У некоторых моих сотрудников было мнение, что так можно делегировать ответственность. Да и в бизнесе происходит именно так. Лично я относился к этому скептически, но не потому, что мне нравилось выступать с пятиминутными презентациями. Когда их проводили мы сами, они были точными, краткими и отражали суть дела, содержали четкие указания о необходимых мерах, а министрам и другим руководителям оставалось либо согласиться с нашими планами, либо оспаривать их в присутствии премьер-министра. Презентации же, подготовленные министерствами, были порой очень неконкретными, изобиловали различными перечнями и иллюстрациями в PowerPoint, а главное – грешили многословием. Меня снова и снова поражала неспособность руководящих работников кратко, за пять минут, сформулировать какое-либо положение. Если выступающий слишком долго говорил, Блэр иногда прерывал его. Это несколько улучшало положение, но в результате совещание получалось сумбурным. А мне, сидя рядом с Блэром, приходилось все время думать о том, как вернуть обсуждение в нужное русло, вместо того чтобы вдумываться в то, о чем шла речь.
Совещания по ходу реформ не всегда проходили гладко. Например, в ноябре 2001 г. я отметил для себя, что обсуждение проблем образования прошло неудачно. Министерство подготовило весьма невнятный доклад, где данные об эффективности работы школ противоречили друг другу. Министр образования Эстелл Моррис и постоянный заместитель министра Дэвид Нормингтон не смогли убедить присутствующих в том, что ключевые стратегические задачи выполняются как должно. Усугубило ситуацию то, что премьер-министр лишь бегло просмотрел сводку перед совещанием, а кроме того, он выглядел очень усталым и рассеянным.
К сожалению, в реальной политике такое случается. В предыдущих случаях представители Министерства образования выступали гораздо убедительнее. С точки зрения задач, стоящих перед нашей Группой, необходимо было выявить причину этой неудачи. Поэтому пару дней спустя я обсудил с Нормингтоном и подготовительный этап совещания, и его ход. Он сказал, что, по мнению министра Моррис, совещание не удалось, и им тоже важно было выяснить причины этого. По его собственному признанию, воздействие со стороны нашей Группы на министерство начинало приносить плоды. Мы всего лишь направляли их своими вопросами: «Что у вас происходит?», «Почему вы приняли именно это решение?». В замыслы Нормингтона, которые пока не осуществились, входило доказать, что его министерство будет всегда настолько впереди нашей Группы, что в ней отпадет всякая надобность. Подобное обсуждение уже после совещания доказало, что даже не слишком удачное мероприятие лучше, чем его полное отсутствие.
Тогда же, в ноябре 2001 г., состоялось итоговое совещание, которое прошло очень хорошо. Дэвид Бланкетт сделал четкий доклад, помимо прочего, обезоруживающе честно выступил его постоянный заместитель Джон Джив, который правдиво описал все трудные задачи, стоящие перед министерством. И оба положительно отозвались о нашем труде, пусть и усложняющем их работу. Единственным, что нарушило ход совещания, был крик сына Блэра за пределами зала заседаний Кабинета министров. И это не был вопль отчаяния государственного служащего, которого не допускали на совещание к премьеру: Блэр (отец, а не премьер) извинился и вышел ненадолго. Уладив дела с сыном, он вернулся и продолжил обсуждение проблемы снижения уровня преступности.
Итак, в июле 2001 г. мы ввели совещания по ходу реформ, а уже к ноябрю они стали неотъемлемой частью процесса обеспечения реализации реформ.
Сравнительные таблицы и рейтингиОбщественность не в восторге от рейтингов и сводных статистических таблиц. А лично мне они нравятся. Большую часть последнего десятилетия я как мог пропагандировал их, обычно выступая перед аудиторией, состоящей из скептически, а подчас и враждебно настроенных учителей. Сравнительные таблицы делают работу любого учреждения достоянием общественности, наглядно показывают ее эффективность, помогают сосредоточиться на приоритетных аспектах. Кроме того, независимо от системы, которую анализируют с их помощью, будь то школа, больница, полицейское подразделение или властная структура на местах, такие таблицы дают возможность увидеть, что в небольших подразделениях, расположенных в самом низу иерархии, тоже проводится определенная работа. Именно поэтому я никогда не соглашался с концепцией, которую многие применяли в области народного образования: если в отрасли в целом наметился положительный сдвиг или уже наблюдается поддающийся количественному определению прогресс, то необработанные первичные данные, поступающие с мест, можно не принимать в расчет. Я всегда был сторонником публикации обеих категорий индикаторов. Индикаторы условно чистой продукции (value added figures)[89]применительно к школам отражают, какой вклад каждая школа внесла в общее улучшение, что очень важно; сырая (необработанная) информация указывает, где существуют наиболее трудноразрешимые задачи для достижения всеобщих высоких стандартов, и, что гораздо важнее, помогает сосредоточить деятельность системы на непростых участках. Выявляя существующие проблемы, обнажая трудности, сводные аналитические таблицы стимулируют активную деятельность. Благодаря таким таблицам всем становится ясно, что такая-то школа поработала на совесть и улучшила свои показатели (хотя ей предстоит еще многое сделать), а разрыв между неэффективными школами и теми, где в среднем все обстоит благополучно, постепенно сокращается. По-моему, нет более действенного стимула добиться реальных изменений, чем сравнительный анализ эффективности.
После назначения на должность руководителя Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг я, что вполне естественно, начал воплощать это свое убеждение на практике. Однако идея создания сравнительной аналитической таблицы для внутриведомственной оценки эффективности в деле достижения намеченных Блэром приоритетов исходила не от меня. Ее предложил необычайно способный молодой сотрудник Министерства образования Крис Уормальд во время беседы в кафе «Starbucks» 15 июня 2001 г., всего за несколько дней до моего официального назначения. В течение предшествующего года Уормальд занимался проблемой неэффективной работы школ. За это время он успел подсчитать, что мы потратили на столь любимый нами кофе в «Starbucks» более тысячи фунтов каждый[90]. Я обратился к нему за советом, и он перечислил ряд рычагов, которые, по его словам, отлично работали в сфере образования. Сначала упомянул о деньгах, но этот ресурс не был мне нужен, учитывая минимальное финансирование Группы. Потом он заговорил о сводных аналитических таблицах, и меня словно осенило. При следующей встрече с Ричардом Уилсоном я предложил применить сводные аналитические таблицы к оценке реализации намеченных Блэром приоритетных задач. И, к моему удивлению, эта идея была воспринята с большим энтузиазмом.
Однако сама идея применения сводных аналитических таблиц ничего не значила без ее конкретного наполнения. Важно было решить, что именно нужно сопоставлять: опоздания железнодорожных составов с плохими результатами школьных экзаменов или со снижением уровня преступности? У себя в Группе мы только об этом и говорили. Я настаивал на применении подобного статистического анализа. Другие отнеслись к этой идее с недоверием, полагая, что после введения сводных таблиц непременно возникнут разногласия, чем будет нанесен ущерб нашей репутации. Тем не менее мы бурно обсуждали, что же именно предстоит сравнивать и измерять. К концу срока работы предыдущего парламента, учитывая сравнительные успехи в выполнении предвыборных обещаний по части образования, меня пригласили на аудиенцию в cекретариат Кабинета министров (Cabinet Office), в библиотеку в своде Арки Адмиралтейства, с докладом об основных составляющих успешного выполнения предвыборных обещаний. Это выступление помогло нам прояснить картину и решить спор о сводных таблицах. Мы внезапно осознали, что в действительности, применительно к намеченным Блэром приоритетам, нам нужно не столько анализировать то, что происходит в данный момент, сопоставляя текущую эффективность структур, сколько получить перспективную оценку и спрогнозировать, что случится в будущем.
