Григорий Малов - Кредитные организации на срочном рынке. Вопросы правового регулирования
Государство в лице органов государственной власти осуществляет регулирование рынка, используя различные средства (инструменты, орудия, приемы, способы воздействия). Система средств государственного регулирования образует метод государственного регулирования. По своей природе все средства государственного регулирования можно разделить на:
– политические (например, политические заявления);
– организационные (например, организационные изменения в структуре органов государственной власти);
– экономические (например, экономические нормативы);
– правовые (например, категория юридического лица, юридическая ответственность).[265]
При осуществлении государственного регулирования отдельных видов рынка могут применяться общие для всех рынков средства государственного регулирования, но с учетом специфики объекта регулирования. [266] Могут быть также использованы средства государственного регулирования, которые характерны только для отдельного вида рынка.[267]
Реализация средств государственного регулирования осуществляется либо в правовой форме, либо в неправовой (например, социально-политической, социально-экономической и др.). Правовая форма средств государственного регулирования всегда подразумевает предоставление прав и наложение юридических обязанностей в отношении неопределенного круга лиц (например, принятие закона) либо конкретных лиц (например, выдача или отзыв лицензии). Государственное регулирование всегда эффективнее, когда средства государственного регулирования используются в правовой форме.
В.Ю. Миронов отмечает: «Правовой считается деятельность, которая непосредственно влечет определенные правовые последствия и осуществляется на основе полного юридического оформления. Неправовые формы управления «правом регламентируются лишь в общем», и «при непосредственном своем применении юридических последствий не создают»».[268]
По вопросу правовой формы управленческих решений (которые по своей природе, как правило, являются неправовыми средствами государственного регулирования) Р.О. Халфина указывала: «Право создает общую нормативную систему, воздействующую на формирование управленческих решений. В соответствии с этой формой управленческие решения принимаются, а затем приобретают реальное бытие. Это та форма, благодаря которой рекомендации, мнения, решения обретают новое качество, становятся правилом, нарушение которого влечет за собой определенные последствия. Сюда относится обширное законодательство, регулирующее все виды деятельности в области экономики и культуры. Благодаря правовой форме решение включается в общую систему правового регулирования, оно испытывает на себе результаты адекватного или неадекватного использования правовой формы».[269]
«С одной стороны, правовые средства (например, норма права, договор, юридическая ответственность, юридическое лицо и т.д.) – инструменты государственного регулирования наряду с экономическими и иными средствами, с другой стороны – правовые средства находятся как бы над иными – прямыми, косвенными, организационными, административными, экономическими и другими средствами, поскольку без них последние не могут эффективно использоваться».[270]
Применение политических, организационных, экономических средств государственного регулирования в правовой форме возможно только через использование правовых средств.
Например, руководитель органа государственной власти сделал публичное заявление с целью «успокоить» участников фондового рынка. Такое заявление повлияло на рост котировок фондового рынка. Такое действие можно расценить как политическое или экономическое средство государственного регулирования рынка в неправовой форме. После того, как соответствующие положения будут зафиксированы, например, в подзаконном нормативно-правовом акте, соответствующее политическое или экономическое средство государственного регулирования будет существовать в правовой форме.
Следует согласиться с Е.П. Губиным в том, что «эффективность средств государства зависит от эффективности правовых инструментов. Правовые нормы, закрепленные в соответствующих формах права, выступают основными инструментами правового регулирования».[271]
Следует отметить, что использование правовых средств уже подразумевает использование правовой формы государственного регулирования. В.С. Белых отмечает: «одно и то же правовое явление может быть одновременно и правовым средством, и правовой формой. В этом нет ничего противоречивого, взаимоисключающего».[272]
Коллектив авторов под редакцией М.Н. Марченко дает следующее определение правовых средств: «правовые средства – это правовые явления, выражающиеся в инструментах (установления) и деяниях (технологии), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей».[273]
По мнению А.В. Малько, в качестве правовых средств выступают нормы и принципы права, правоприменительные акты, договоры, юридические факты, субъективные права, юридические обязанности, запреты, льготы, меры поощрения, меры наказания, акты реализации прав и обязанностей и т.п.[274]
Система правовых средств образует понятие правовое регулирование (механизм правового регулирования). С.С. Алексеев дает следующее определение правовому регулированию: «Правовое регулирование – это осуществляемое при помощи правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения в целях их упорядочения, охраны, развития в соответствии с требованиями экономического базиса, общественными потребностями данного социального строя».[275]
Возникает вопрос о соотношении понятий государственного регулирования рынка и правового регулирования рынка. На наш взгляд, указанные понятия не совпадают.[276] Во-первых, государственное регулирование не всегда может осуществляться в правовой форме. Во-вторых, в правовой форме регулирование рынка может осуществляться не только органами государственной власти, но и самими участниками рынка, саморегулируемыми организациями. Таким образом, правовое регулирование рынка означает осуществление в правовой форме регулирование рынка органами государственной власти, субъектами рынка и их объединениями.
Прежде чем переходить к изучению отдельных средств государственного регулирования рынка банковских услуг, представляется необходимым определить соотношение таких понятий, как «государственное регулирование банковской системы», «государственное регулирование банковской деятельности», «банковское регулирование», «государственное регулирование рынка банковских услуг». Во-первых, понятие «государственное регулирование» далее будет использоваться в широком смысле, т.е. как вид государственного воздействия преимущественно на организационно неподчиненные объекты, которое реализуется в числе прочего посредством надзора, прогнозирования, планирования, организации, руководства и организации.
Следует отметить, что рассматриваемые понятия очень близки по своему содержанию и в определенных случаях совпадают. Различия между указанными понятиями заключаются в том, что каждое из этих понятий, как правило, акцентирует внимание на какой-либо одной стороне рассматриваемого явления. Думается, что государственное регулирование банковской системы[277] по большей части связано с регулированием статуса элементов банковской системы и связей между ними.
Государственное регулирование банковской деятельности и банковское регулирование различаются по субъектам регулирования. В.Ю. Миронов отмечает, «что банковское регулирование является прерогативой Центрального банка Российской Федерации. Данное суждение основано на анализе Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», который относит банковское регулирование к функциям Банка России. К функциям иных государственных органов банковское регулирование ни одним нормативным правовым актом не отнесено. Следовательно, банковское регулирование осуществляется исключительно Банком России»[278]. Государственное регулирование банковской деятельности, учитывая общетеоретическое понятие государственного регулирования, осуществляется органами законодательной, исполнительной и судебной власти.[279]
В отдельных статьях законодательства можно встретить термины «рынок банковских услуг» и «банковские услуги», но определения этим понятиям не даются. В ст.30 Закона о банках закреплены положения о том, что «в договоре должны быть указаны процентные ставки по кредитам и вкладам (депозитам), стоимость банковских услуг и сроки их выполнения… участники кредитной организации не имеют каких-либо преимуществ при рассмотрении вопроса о получении кредита или об оказании им иных банковских услуг.». В соответствии с ч.1 ст.32 Закона о банках «кредитным организациям запрещается заключать соглашения и осуществлять согласованные действия, направленные на монополизацию рынка банковских услуг.». Также используется термины «банковская сфера» (ст.9 Закона о Банке России[280]) и «сфера банковских услуг», которые, думается, тождественны рынку банковских услуг.
