Виталий Иванов - Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах
Судьи встали на сторону Зубакина по всем принципиальным позициям. Они признали не соответствующим Конституции России положение об обязательном согласовании Эл Курултаем назначений и освобождений от должности всех без исключения руководителей республиканских органов исполнительной власти, как нарушающее баланс между законодательной и исполнительной властью. Суд подтвердил, что отрешать совершившего уголовное преступление Главу можно только после вступления в силу приговора суда, а регион не вправе устанавливать дополнительные полномочия суда общей юрисдикции. Нормы об отзыве – как алтайская, так и российская – также были объявлены не соответствующими Конституции, «поскольку они не предусматривают необходимость четких правовых оснований отзыва {…} не устанавливают процедурных гарантий, в частности не требуют положительного голосования большинства всех зарегистрированных избирателей {…}, что создает возможность произвольного применения данного института, особенно в случаях, когда отзыв связывается с утратой доверия по политическим мотивам».
Суд также указал, что институт отзыва может вводиться, но только «при условии установления надлежащих правовых оснований и процедур» (в поправки к Закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…», принятые в 2000 г., был включен пункт, ликвидирующий институт отзыва, вновь он был введен в 2003 г., а в 2004-м опять ликвидирован).
Естественно, Суд постановил, что Алтай не вправе объявлять природные ресурсы собственным достоянием, вмешиваться своими законами в федеральное судоустройство и заявлять о своем суверенитете .
Это Постановление касалось не только одной маленькой сибирской республики [82] , но и десятков других регионов, поскольку решения судей по делам о соответствии Конституции распространяются как на непосредственно оспоренные положения, так и на все аналогичные положения любых нормативных правовых актов в России. Более того, по запросу группы депутатов Думы 27 июня 2000 г. Суд вынес Определение о проверке соответствия Конституции России отдельных положений конституций Адыгеи, Башкортостана, Ингушетии, Коми, Северной Осетии и Татарстана. Тут уже не обошлось без участия Администрации Президента. На случай если кто-то недопонял Постановление, были прямо маркированы как противоречащие федеральной Конституции нормы о суверенитетах республик, о принадлежности им верховной власти на своих территориях, о народах республик как о носителях суверенитетов и источниках (единственных источниках) власти, а также «вытекающие из принципа суверенитета» нормы о верховенстве, высшей юридической силе конституций республик и их законов, о правах республик приостанавливать действие правовых актов Федерации на своих территориях, о договорном характере статуса республик как субъектов Федерации, о договорном характере вхождения республик в состав Федерации (и, следовательно, пребывания, нахождения в составе России), о статусе республики как субъекта международного права и нормы, регулирующие отношения собственности на природные ресурсы, находящиеся на территориях республик, порядок владения, пользования и распоряжения ими.
СМИ сконцентрировали внимание именно на теме суверенитета, что вполне понятно и, в общем, правильно. Однако они тиражировали один тезис: Суд лишил республики суверенитетов. Голоса тех, кто напоминал, что ни у каких регионов никаких суверенитетов не было, а точнее, что республики не реализовали свои претензии (они же не вышли из состава России), тонули в одобрительном или критическом гуле.
Во введении и части I тема «парада суверенитетов» в России в июле 1990 – январе 1991 гг. и постепенного преодоления его последствий уже разбиралась достаточно подробно, повторяться излишне. Стоит только добавить, что Конституционный Суд впервые высказался о сомнительности республиканских суверенитетов еще в 1992 г [83] . А Президент Калмыкии Кирсан Илюмжинов в 1994 г. добился замены «суверенной» Конституции своей республики на так называемое Степное Уложение, в котором о суверенитете не говорилось ни слова [84] . Этот прецедент уже тогда продемонстрировал девальвацию значения претензий на суверенитет.
К середине 1990-х гг. стало ясно, что само по себе наличие декларации о суверенитете и грозной конституции уже не гарантирует особого отношения к республике. Центр уделял пристальное внимание лишь нескольким республикам (Татарстану, Башкортостану, Якутии, Ингушетии и др.), но вовсе не из-за их суверенитетов, а в силу особенностей их внутриполитических ситуаций, экономического и электорального потенциала и т. д. Параллельно в число «любимых детей» попадали края и области. Поэтому реальный статус какой-нибудь Тывы или Хакасии был значительно ниже статуса, например, Нижегородской области, которая ни о каких суверенитетах никогда не заявляла.
Но до 2000 г. окончательно разгрести авгиевы конюшни рудиментов «парада суверенитетов» возможности не было. То одни выборы, то другие, то дефолт, то импичмент. Да и запросов никто не подавал. А тут все совпало.
В завершение следует отметить, что позиции о недопустимости объявления природных ресурсов достоянием республик, заложенной в приведенных Постановлении и Определении, исторически предшествовал отказ судей поддержать протест регионалов против объявления лесного фонда федеральной собственностью в Лесном кодексе, принятом в 1997 г [85] . Так что и здесь имела место преемственность, а не какой-то поворот.
5В 2001 – 2002 гг. Кремль продолжил передел политического пространства, но это была уже не «реконкиста», а самая настоящая «конкиста». Политические системы регионов стали интегрироваться, насколько это возможно, в единую федерально – региональную систему. Этот процесс неразрывно связан с именем Владислава Суркова, бывшего инициатором, идеологом и главным исполнителем большинства соответствующих реформ.
Во-первых, в 2001 г. приняли Закон «О политических партиях», в котором установлено, что партия – это федеральное общественное объединение, имеющее отделения более чем в половине регионов. Создание региональных и межрегиональных партий не допускается.
Во-вторых, принятым в 2002 г. Законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» закреплено, что избирательными объединениями на федеральных и региональных выборах могут быть соответственно только партии и их региональные отделения либо иные структурные подразделения, имеющие право участвовать в выборах.
В-третьих, тем же Законом «Об основных гарантиях избирательных прав…» было предписано избирать не менее половины депутатов региональных парламентов по пропорциональной избирательной системе, то есть по общерегиональным округам по спискам избирательных объединений и их блоков. Позже аналогичная норма появилась в Законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…».
В-четвертых, опять же Законом «Об основных гарантиях избирательных прав…» Центральная избирательная комиссия России была фактически наделена статусом «министерства выборов». Помимо прочего в Законе предусмотрено, что:
1) перед назначением членов региональных избирательных комиссий главами и парламентами субъектов Федерации ЦИК направляет им собственные предложения по кандидатурам, и те обязаны назначить (каждый) не менее одного кандидата ЦИК;
2) кандидат на пост председателя региональной комиссии отбирается и выдвигается ЦИК (более ни у кого таких полномочий нет);
3) ЦИК имеет право обратиться в суд с заявлением о расформировании региональной комиссии, в случае если та не исполнила ее решения. [86]
И, наконец, в – пятых, в 20 01 г. Кремль инициировал объединение партии «Единство» и политической общественной организации «Отечество», а также движения «Вся Россия» в партию «Единство и Отечество – Единая Россия» (в 2003 г. принято название «Единая Россия»).
В 1990-е гг. в России, строго говоря, вообще не было партий. Были общественные объединения (организации, движения), которые назывались партиями официально или неофициально, но четкого однозначного отграничения их от других общественных объединений в законодательстве не проводилось. Межрегиональные и региональные общественные объединения участвовали в субфедеральных выборах как самостоятельно, так и блокируясь, в том числе с отделениями федеральных общественных объединений. Теперь партии есть. Это особые общественные объединения, главное отличие которых от других – право на участие в федеральных и региональных выборах.
