Виталий Иванов - Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах
Показательно, что введенный еще в 1999 г. порядок роспуска парламентов главами не предусматривал никаких предупреждений и тем более специальных законов. Есть конституция или устав, закон либо иной нормативный правовой акт, который противоречит Конституции и/или федеральному конституционному закону и/или федеральному закону и/или конституции или уставу? Есть судебное решение? Оно не исполняется? Глава вправе распустить депутатов.
Что до самих глав, то с ними Президенту тоже все полагалось начинать с предупреждений. Чтобы получить предупреждение, губернатору или президенту региона было необходимо:
1 ) либо издать нормативный правовой акт, противоречащий Конституции и/или федеральному конституционному закону и/или федеральному закону, затем дождаться решения суда, устанавливающего противоречие, и не принимать мер по его исполнению (в течение двух месяцев или иного предусмотренного судом срока); 2 ) либо уклоняться (также в течение двух месяцев), причем не обращаясь в суд, от отмены или исправления своего акта или акта органа исполнительной власти региона, действие которого приостановлено президентским указом. После указа о предупреждении у главы есть месяц для устранения беззакония, и, если он им не воспользуется, его отрешат от должности еще одним специальным указом. Разумеется, допускалось обжалование указа об отрешении в Верховном Суде.
Временное отстранение главы от исполнения обязанностей по Закону 2000 г. требовалось осуществлять следующим образом: если ему предъявлялось обвинение в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления [74] , то Генпрокурору следовало внести мотивированное представление Президенту о временном отстранении главы. Первое лицо при этом не было обязано прислушаться к прокуратуре (т. е. оставлялось пространство для переговоров о «мирном» разрешении проблемы).
Сопоставляя проекты поправок и принятый вариант, нетрудно сделать вывод, что Кремль вовсе не собирался устраивать массовую расправу с регионалами (а именно такие планы ему в то время приписывали, хотя было очевидно, что нет ни доверенных кадров в необходимом количестве, ни ресурсов для гарантированного обеспечения побед на выборах и купирования последствий возможной дестабилизации отдельных регионов). Его интересовали даже не столько работоспособные механизмы роспуска парламентов и отрешения глав, сколько смена правил игры в принципе, не ротация, а подчинение регионалов . На тот момент оказалось достаточно напоминания о ельцинской практике начала – середины 1990-х гг. и введения дополнительных мер конституционно-правовой ответственности. Также очевиден акцент на тематике «зачистки» регионального права, которую в то лето разворачивали полпреды, прокуроры и минюстовцы. Центр послал еще один внятный сигнал, что намерен заставить уважать федеральную Конституцию, законы и свои решения, а с теми, кто с этим не согласен, могут поработать правоохранители. Ведь парламентского иммунитета главы лишены …
Естественно, в 2000 – 2004 гг. ни одного главу не отрешили и даже временно не отстранили (и не распустили ни один парламент). Было немало тех, кто разными путями сопротивлялся централизации, однако границ они не переходили, и проблемы с ними решались политическими мерами. Закон 2000 г. остался ружьем, которое просто висит на стене.
После реформы 2004 г. эти поправки в основном утратили значение (подробнее об этом см. в главе 4). Но из этого, конечно, нельзя делать вывод, что в 2000 г. их не следовало принимать [75] . Ровно наоборот.
2 . 4 . 7 июля 2000 г. был принят еще один пакет президентских поправок – к Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Ими были предусмотрены права глав регионов предупреждать, а затем отрешать местных глав и права региональных парламентов также предупреждать (по собственной инициативе или по обращению глав регионов), а после распускать местные представительные органы, принимая соответствующие законы.
Основание для предупреждения – отказ в установленный срок отменить или исправить местный нормативный акт (либо отдельные его положения), который признан судом противоречащим федеральным и/или региональным нормативным актам и/или местному уставу и повлекшим нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина либо наступление иного вреда. Основание для отрешения или роспуска – отказ исполнить решение суда после предупреждения.
Вертикаль как бы продлялась на местный уровень («как бы» – потому что продлять ее при полном соблюдении Конституции затруднительно). Но это предполагало не только компенсационное усиление глав субъектов Федерации. Учитывая сложность процедур роспуска и отрешения, это усиление скорее формальное. Тем более что губернаторы и президенты не получили права отрешать глав региональных центров, его записали за Президентом России. Тот также наделялся правом в случае бездействия властей регионов как предупредить и отрешить любого другого местного главу так и предупредить местный представительный орган и инициировать его роспуск, внеся проект специального федерального закона. Таким образом, одновременно с «вертикализацией» Центр огородил для себя важный участок субфедерального политического пространства, которое многие регионалы по определению считали своим.
Еще раз забежим вперед. В новом Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. такое «огораживание» более не проводится. Вопросы ответственности местных глав и ассамблей целиком переданы «на откуп» региональным главам и парламентам. Муниципальная ассамблея может быть распущена региональным законом, проект которого должен вноситься главой региона. Основание – отказ в установленный срок отменить или исправить принятый нормативный акт, который в судебном порядке признан противоречащим федеральным и/или региональным нормативным правовым актам и/или местному уставу. Глава региона также вправе отрешить местного главу или главу местной администрации (теперь местный глава может исполнять полномочия главы местной администрации или председателя местной ассамблеи) за:
1 ) отказ опять же в установленный срок отменить или исправить изданный акт, который судом признан противоречащим федеральным и/или региональным актам и/или местному уставу;
2 ) отказ в установленный срок принять меры по исполнению решения суда, которым его действия оценены как влекущие нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Федерации, национальной безопасности Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства, нецелевое расходование субвенций из федерального или регионального бюджета.
3Чтобы обеспечить себя площадкой для общения с главами и частично компенсировать им статусный и моральный урон, Владимир Путин принял решение образовать специальный совещательный орган из них – Государственный совет.
Государственным советом назывался законосовещательный орган Российской империи, учрежденный в 1810 г., после реформы 1906 г. он стал одним из законодательных органов. Осенью 1991 г. был учрежден Госсовет СССР, в него включили руководителей союзных республик. С теми из них, кто приезжал на заседания, Горбачев обсуждал проект нового Союзного договора. Тогда же Государственный секретарь России Геннадий Бурбулис пытался создавать Госсовет при Ельцине (из «заслуженных демократов»).
В 2000 г. в ходе прохождения через Федеральное Собрание «майских реформ» главами и спикерами было высказано много просьб найти способ привлечь их к решению общефедеральных задач и обеспечить им доступ к Президенту. В июле Владимир Путин объявил, что ответом на них будет создание Госсовета [76] . Нет никаких сомнений, что он хотел немного успокоить регионалов, дабы те меньше переживали по поводу проводимых реформ. Совет Федерации одобрил новый порядок своего формирования 26 июля 2000 г., а 27 июля датировано президентское поручение готовить проект соответствующего указа. Изначально в Кремле планировали включить в Госсовет только часть регионалов (в частности, Сурков в интервью «Коммерсанту», опубликованном 17 июля, рассказал об идее сформировать новый орган из руководителей регионов, которые «питают бюджет»). Но в итоге от открытого ранжирования глав, а значит и регионов отказались.
Некоторые главы поняли Путина не вполне адекватно. Они почему-то решили, что Госсовет будет третьей палатой Федерального Собрания и ему передадут наиболее важные полномочия Совета Федерации. Такое мнение, например, открыто высказывал североосетинский Президент Александр Дзасохов. Проблема даже не в том, что это потребовало бы внесения поправок в Конституцию и вообще трехпалатный парламент есть совершенная экзотика в контексте мирового парламентского опыта, которая ничего не дает и оценить ее могут только компаративисты. Проблема в том, что регионалов не для того выталкивали из федерального политического пространства, чтобы немедленно вернуть обратно. (Нельзя, однако, исключать того, что на прохождении Закона о порядке формирования Совета Федерации через Федеральное Собрание подобные заблуждения сказались позитивно.)
