Эксперт Эксперт - Эксперт № 06 (2014)
Целью работы была разработка типологии социально-экономических портретов моногородов и выработка модели политики — комбинаций мер государственной и корпоративной поддержки, в наибольшей степени адекватных ситуации и перспективам развития различных типов моногородов.
Факторы, влияющие на траекторию развития моногорода, авторы исследования поделили на две большие группы. Первая связана с потенциалом развития ГРОП — динамикой выпуска продукции и числа занятых, стратегией управляющей компании. Вторая группа включала в себя комплекс факторов, определяющих уровень и потенциал развития городской экономики помимо ГРОП. В этой группе выделялись три фактора: уже достигнутый уровень диверсификации экономики моногорода (конкретный измеритель — доля занятых вне ГРОП в совокупной занятости), потенциал развития экономики города за счет реализации заявленных и подтвержденных инвестиционных проектов и, наконец, агломерационный потенциал города. Наибольшим потенциалом привлечения инвестиций обладают либо крупные города (более 100 тыс. жителей), являющиеся реальными или потенциальными ядрами агломераций, либо меньшие по размеру города, расположенные в пределах существующих агломераций. «Степень изолированности города, его положение в системе расселения — важнейший фактор, определяющий его самочувствие и перспективы, — комментирует Александр Пузанов , генеральный директор фонда “Институт экономики города”. — Очень многие проблемы моногородов могут решаться в рамках агломерации. В том числе так называемых малых агломераций. Примеров малых агломераций очень много: Пикалево — Бокситогорск, Сегежа — Надвоицы и другие. При условии налаживания транспортной инфраструктуры мы сразу же выходим на другой вектор возможностей и приоритетных направлений помощи, в том числе из федерального бюджета».
Качественная оценка составляющих потенциала городской экономики и ГРОП суммирована в таблице 3
. Сопоставление потенциала ГРОП и альтернативной городской экономики позволяет провести итоговую типологию в двухкоординатном пространстве, где по горизонтальной оси — интегральная оценка потенциала городской экономики (средняя арифметическая отнормированных трех факторов, описанных выше), а по вертикальной оси — оценка перспектив ГРОП, полученная на основе инсайдерской информации от управляющей компании (см. график).
По результатам анализа было выделено четыре типа городов присутствия «Базэла». Лучшими перспективами характеризуются города с высоким инвестиционным потенциалом и стабильно работающим ГРОП (Ачинск, Черемхово, Канаш, Кандалакша). Второй тип (правый нижний квадрант на графике) — это города с проблемными, снижающими выпуск и занятость ГРОП, но обладающими значительным собственным инвестиционным потенциалом, не связанным с ГРОП. В рассматриваемой выборке это Кондрово, Полевской, Бокситогорск, Селенгинск, Пикалево, а также дрейфующие в эту группу из-за проблем на ГРОП Краснотурьинск и Каменск-Уральский.
Третий, худший, левый нижний квадрант на графике — область расположения моногородов с закрываемыми либо консервируемыми на неопределенный срок предприятиями, не обладающими самостоятельным потенциалом формирования альтернативной экономики. В эту группу населенных пунктов из выборки попали Жирекен, Ярославский и Надвоицы.
Четвертая группа оказалась самой немногочисленной. Лишь Белогорск и потенциально Сорск могут быть охарактеризованы сочетанием стабильно работающего ГРОП и депрессивной «окружающей» базовое предприятие экономики.
Плановая эвакуация
В результате исследования были сформированы три базовые модели развития моногородов (они также изображены на графике). Это модель «стабильного моногорода», модель «управляемого сжатия» и модель «индустриальной (впрочем, строго говоря, она может быть не только индустриальной, но и сервисной) диверсификации».
Государственная программа поддержки моногородов, реализованная в 2009–2011 годах, фактически ориентировалась только на одну, наиболее благополучную, модель формирования будущего своих «пациентов», а именно на модель индустриальной диверсификации.
Однако исследование показало, что эта модель имеет шансы быть результативной не более чем в 40% моногородов. «Шестьдесят процентов моногородов не имели предпосылок для индустриальной диверсификации и физически были не в состоянии предложить КИП, отвечавший критериям организаторов — распределителей федеральных средств, — говорит Сергей Ламанов , руководитель группы проектов фонда “Центр стратегических разработок — Регион”. — “Либо кушай этот суп, либо прыгай в окно”, гласит темпераментная итальянская поговорка. В итоге 60 процентов моногородов сразу оказывались “за окном”. Кроме того, супа хватило далеко не всем городам, которые смогли подготовить “индустриальные” КИПы, — перечень счастливчиков был очень небольшим. И наконец, “суп” не всем пошел впрок: даже по тем КИПам, которые были одобрены, часть средств так и осталась неосвоенной. Дело в том, что реализация инвестпроектов в моногородах — сложный процесс со многими участниками, имеющими разные интересы. Инвестиционные риски при этом очень высоки. В результате проекты порой рассыпаются, так как под них не удается выстроить вменяемую организационно-финансовую схему реализации».
Моногорода, не имеющие серьезного потенциала развития альтернативной ГРОП экономической активности, следует не бросать на произвол судьбы, а целенаправленно, продуманно отселять и ликвидировать либо как минимум серьезно масштабировать.
«Сегодня в правительстве открыто и честно начинают обсуждаться сценарии неизбежного расселения ряда моногородов, которые не имеют перспектив развития. В 2009–2010 годах этой болезненной темы предпочитали не касаться, — констатирует Александр Пузанов. — Сейчас в ситуации безнадежности, по нашим оценкам, находится 10–15 моногородов. Это и управленческий, и политический вызов для федеральных органов исполнительной власти. Опыта переселения населенных пунктов нет. Шишки, боюсь, придется еще набить».
«Сценарий управляемого сжатия, как правило, предпочтительнее ликвидации, — считает Вадим Гераскин , заместитель генерального директора “Базового элемента”. — Возьмем пример Жирекена. Местная администрация оценила расходы на переселение в Читу трудоспособного населения поселка в 5,5 миллиарда рублей, это 1,2 миллиона на одного постоянного жителя поселка. И это без учета затрат на трудоустройство экономически активного населения поселка (это 2,5 тысячи человек из общей численности 4,6 тысячи). Управляемое сжатие сокращает необходимые расходы примерно в пять раз по сравнению с ликвидацией. К тому же надо иметь в виду, что примерно 20 процентов населения бесперспективных городов и поселков невозможно уговорить уехать ни на каких условиях. Элементы этой модели могут применяться и в других сценариях, например в модели индустриальной диверсификации при деградирующем градообразующем предприятии».
«Инициатива запуска сценария управляемого сжатия моногорода должна идти снизу, — акцентирует Андрей Соколов из МЭРа. — Речь не может идти о том, что мы, сидя в Москве, будем принимать решения: этому моногороду жить, а тот должен быть ликвидирован. К нам должен прийти губернатор вместе с собственником градообразующего предприятия и сказать: извините, но мы, кроме переселения всех и закрытия предприятия, других вариантов не видим».
Входящая в состав группы «Базовый элемент» компания «Союзметаллресурс» (СМР), управляющая горнодобывающим комплексом в Жирекене, проявила инициативу и совместно с властями Забайкальского края начала прорабатывать сценарии и возможности переселения и трудоустройства населения поселка. В частности, рассматривается переезд в город Сорск, где есть устойчиво работающее предприятие СМР. Вероятность социальных коллизий здесь весьма высока — в 2009 году жирекенцы уже перекрывали Транссиб (до него от поселка 16 км), повторения никто не хочет.
Тактика малых дел
Особый случай — так называемые стабильные моногорода с устойчивым в среднесрочной перспективе ГРОП, но не имеющие потенциала развития альтернативной городской экономики. Здесь авторы исследования предлагают довольствоваться тактикой «малых дел» — точечных инвестиций в улучшение социальной сферы и городской среды. «В таких городах есть ряд проектов, которые способны серьезно улучшить качество жизни людей, — продолжает Вадим Гераскин. — Например, можно реконструировать городскую котельную, улучшить состояние ЖКХ, развить индустрию досуга, построить торгово-развлекательный центр. Все это не требует больших инвестиций. Особенно важно поддерживать социальные стандарты в образовании и здравоохранении, для этого нужно изменить нормативы масштабирования этих услуг для моногородов». «В Белогорске, который мы изучали в ходе исследования, местная больница — это не просто место, где люди могут получить медицинскую помощь, — развивает тему Сергей Ламанов, — это центр жизни поселка, и превращение этой больницы в фельдшерский пункт будет иметь драматические последствия для социальной среды. Да и в смысле обеспечения медуслугами ситуация кардинально ухудшится. До ближайшей больницы в райцентре более 90 километров — это два-три часа по тамошним дорогам по сопкам, если посуху. Если прошел дождь, то часов за шесть реально доехать. А если прошел снег, то добраться удастся дня через три. Для таких поселков оптимизация системы здравоохранения приводит к тому, что люди теряют ощущение, что они кому-то нужны».
