Владимир Галаганов - Право социального обеспечения
Законом признается принятый в особом порядке высшим законодательным органом государства нормативный правовой акт, содержащий нормы о социальном обеспечении населения страны.
По юридической силе выделяются нормативные правовые акты федерального уровня (значения). По значимости на первом месте стоят международные договоры, ратифицированные либо заключенные Россией. (Отдельные договоры ратифицированы еще СССР.) Согласно ст. 15 Конституции РФ, они входят в правовую систему России и имеют приоритет перед внутренними законами. Если международным договором установлены иные правила, чем предусмотрены в российском законодательстве, то применяются правила международного договора.
Высшим законодательным актом признается и Конституция Российской Федерации, которая имеет высшую юридическую силу в стране. Поэтому все иные акты, издаваемые компетентными органами, должны соответствовать Основному закону страны, так как он возвышается над всеми иными законами, определяет содержание других законов в России.
Следует отметить, что социальное обеспечение является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. На практике зачастую возникает вопрос: в какой же части правовое регулирование отношений по социальному обеспечению относится к ведению федерального центра, а в какой – к субъекту Российской Федерации? Было бы предпочтительнее в законодательном порядке конкретизировать исключительную компетенцию федеральных органов Российской Федерации, совместную компетенцию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, компетенцию субъекта Российской Федерации. Полагаем, что вопросы обязательного социального страхования должны составлять исключительную компетенцию федерального законодательного органа. Предоставление государственной социальной помощи можно отнести к компетенции субъекта Российской Федерации. Было бы предпочтительнее в кодексе социального обеспечения выделить главу (раздел), посвященную данным вопросам.
По значимости содержащихся норм законы Российской Федерации подразделяются на федеральные конституционные и обыкновенные.
Федеральные конституционные законы – это законодательные акты, принимаемые по указанным в Конституции РФ наиболее важным вопросам в порядке особой (жестко усложненной) процедуры. В Конституции РФ нет четкого критерия для различения федерального конституционного и федерального обыкновенного закона, кроме указания на принятие конституционного закона (ч. 2 ст. 108 Конституции РФ). Исходя из содержания конституционных норм, можно лишь предположить, что федеральные конституционные законы должны приниматься только в части ограничения прав граждан на социальное обеспечение в условиях режима чрезвычайного положения в стране (ч. 1 ст. 56 Конституции РФ)[56].
Обыкновенные законы делятся на кодификационные и текущие. К кодификационным относятся Основы законодательства и кодексы. Основы законодательства – это федеральный закон, который устанавливает принципы, определяет общие положения регулирования какой-либо определенной отрасли права или несколько сфер социально-экономической (общественной) жизни.
Кодекс – это закон кодификационного характера, в котором объединены на основе единых принципов нормы, подробно регулирующие какую-либо определенную (конкретную) область общественных отношений. Как правило, кодекс относится к одной отрасли права, например ТК РФ.
Меньшей юридической силой, чем законы, обладают подзаконные акты.
Подзаконные акты – это нормативные правовые акты, принимаемые во исполнение или развитие законов о социальном обеспечении органами государственной исполнительной власти в пределах своей компетенции. (Это связано с тем, что органы исполнительной власти осуществляют вторичное правовое регулирование социально-обеспечительных отношений только на основании и во исполнение законов.)
К подзаконным актам относятся указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, соответствующие акты федеральных органов исполнительной власти и иных организаций, наделенных соответствующими полномочиями (например, Минздравсоцразвития России, Минтруда РФ, ПФР, ФСС России).
В указах Президента Российской Федерации и постановлениях Правительства Российской Федерации часто содержатся первичные правовые нормы, поэтому они представляют особую значимость для правоприменения.
Правительство Российской Федерации должно издавать постановления и распоряжения только во исполнение положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации. Все акты Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в стране.
Министерства и ведомства Российской Федерации издают нормативные правовые акты – постановления, инструкции, правила, разъяснения и др. на основании положений или уставов о них, утвержденных Правительством Российской Федерации, либо по отдельным поручениям, содержащимся в законах, указах, постановлениях.
Классификацию источников права социального обеспечения в зависимости от органов, принявших правовые акты, можно подразделить на два вида: акты, принимаемые органами государственной власти либо органами местного самоуправления; акты, принимаемые субъектами социально-партнерских соглашений.
Субъектами таких соглашений выступают представители: работников (в лице профсоюзных организаций); работодателей (в лице объединений работодателей); в отдельных случаях соответствующих компетентных органов государственного управления. Между названными субъектами социально-партнерских соглашений заключаются договорные акты на двусторонней или трехсторонней основе (в зависимости от числа участников соглашения). Особенность этих отношений в том, что они заключаются не органами государственной власти и управления, а субъектами социально-партнерских соглашений.
Социально-партнерские соглашения заключаются на различных уровнях – федеральном, региональном, территориальном.
На федеральном уровне заключается Генеральное соглашение между представителями общероссийских объединений профсоюзов, общероссийских объединений работодателей и федеральных органов государственной власти. Подобный состав субъектов социально-партнерских соглашений присущ нижестоящим региональным и территориальным уровням.
В социально-партнерских соглашениях могут содержаться вопросы социальной защиты (и социального обеспечения), как правило, граждан, застрахованных по обязательному социальному страхованию, и членов их семей.
Особым видом социально-партнерских соглашений являются коллективные договоры. Они представляют собой локальные нормативные правовые акты, принимаемые на уровне организаций и содержащие регламентацию различных вопросов социальной защиты их работников.
По сфере действия источники права социального обеспечения делятся: на общефедеральные, акты субъектов Российской Федерации, отраслевые, муниципальные и локальные акты. В них конкретизируются положения актов вышестоящего уровня, решаются вопросы предоставления дополнительного социального обеспечения.
Классификация источников права социального обеспечения по кругу лиц показывает, на кого распространяется действие норм соответствующих нормативных актов. Выделяются акты, регулирующие отношения по социальному обеспечению пожилых граждан, инвалидов, семей с детьми, военнослужащих, судей, прокурорско-следственных работников, граждан, занимающих государственные должности и должности государственных служащих на федеральном и региональном уровнях, и пр. Иными словами, в отраслевых нормативных актах дается указание на лиц, которым они адресованы.
Классификация источников права социального обеспечения может быть осуществлена и по видам регулируемых общественных отношений. Это связано с тем, что право социального обеспечения регулирует однородные по своему характеру отношения, но в то же время эти отношения отличаются по их предмету. В одном случае предметом является материальное благо в форме денежных выплат – в виде пенсий, пособий, компенсаций, а в других – материальное благо в натуральной форме – форме социальной услуги либо льготы.
Поэтому в системе источников можно выделить относительно обособленные группы нормативных правовых актов:
♦ акты, регулирующие пенсионное обеспечение;
♦ о социальных пособиях и компенсационных выплатах;
♦ о социальном обслуживании пожилых граждан, инвалидов, семей с детьми, безработных и иных категорий граждан в случаях, установленных законодательством;
