А. Спасский - Лекции по истории западно–европейского Средневековья
Спрашивается теперь: каким же образом император, совмещавший в своем лице всю полноту власти, мог осуществлять эту власть на деле? Какие были у него средства для проявления своей воли?
Этот вопрос должны были решать еще императоры первых двух веков Империи, и они ответили на него созданием особого служилого класса — чиновников, находящихся в полном распоряжении центральной власти и вполне зависимых от нее. Образование и история этого нового класса, возникшего вместе с Империей, представляет собой факт всемирно–исторического значения, потому что, собственно говоря, это была первая в истории систематическая попытка утвердить бюрократизм, последовательно провести бюрократический принцип, который впоследствии из Римской империи и был перенесен в монархии Нового времени. Дело началось очень скромно. Сначала, если взять императоров Юлиева и Клавдиева домов, у них не было административных средств и специальноадминистративного персонала; и вот для создания этого персонала они оперлись, во–первых, на свое военное положение и на возможность назначать своих легатов в некоторые провинции, а во–вторых, на свое помещичье положение — на рабов. Центр их администрации, как и у всех богатых землевладельцев того времени, состоял первоначально из рабов и вольноотпущенников; особенно важную роль играли в этом случае последние, т. е. вольноотпущенники, потому что они преимущественно были пригодны для такого дела, которое требовало инициативы и самостоятельности, требовало, чтобы человек был личностью; раб был слишком мертв для административных целей, и поэтому в канцеляриях Юлиева и Клавдиева домов работали по большей части вольноотпущенники, хотя для неважных дел употреблялись и рабы. Таково было скромное начало; затем оно росло вместе с императорской властью и в диоклетианово–константиновскую эпоху развилось в целую бюрократическую систему, так что развитие бюрократизма может считаться для этой эпохи самым лучшим и характерным показателем роста императорской власти.
В IV в., в преобразованиях Диоклетиана и Константина, вопрос о должностном персонале разрешен был окончательно: он был объединен и получил свою особую иерархию. На верху этой иерархической лестницы стояли пять чиновников, которые окружали особу императора, заведовали различными отраслями придворного и императорского управления и имели до известной степени характер современных министров. Среди них самым приближенным к государю лицом был praepositus sacrae cubiculi, т. е. начальник священной опочивальни или обер–камергер, комендант императорского дворца, на обязанности которого лежало печься об особе императора, сопровождать его в официальной деятельности и в часы досуга и смотреть за разными частями «священного», т. е. придворного хозяйства. Должность камергера, очевидно, соответствовала должности евнуха при восточных дворах и сама по себе не имела государственного значения; при хорошем императоре обер–камергер был не более как только почетным слугой, зато при слабых императорах, каких потом немало восходило на трон Константина, лицо, занимавшее эту должность, приобретало первенствующее значение: оно заменяло собой императора и, прикрываясь его именем, могло самостоятельно править Империей.
Гораздо важнее в государственном отношении была вторая должность — magister officiorum, т. е. начальник служб. Как придворный чиновник, магистр служб был инспектором придворного штата и его судьей; как государственное должностное лицо, он являлся посредником между императором и подданными; в системе Константиновской монархии он был как бы государственным канцлером, совмещавшим в себе и обязанности министра внутренних дел. Он заведовал аудиенциями, принимал просьбы и апелляции на имя государя, вел переписку от его лица и пользовался правом контроля в важнейших отраслях управления и законодательства. — Третье место в табели придворных чинов занимал квестор. Это был «восприемник мыслей императора и слова его уст», как определил эту должность Кассиодор; говоря проще, квестор составлял законы и императорские указы и резолюции; сфера его деятельности поэтому была очень широка, хотя он и не имел своей канцелярии и должен был довольствоваться писцами, взятыми напрокат из других учреждений; точнее квестора можно назвать кабинет–министром или личным секретарем императора.
Рядом с квестором стоял comes sacrarum largitionum — «комит священных щедрот», настоящий министр финансов, ведающий получением доходов, поступлением их в казначейство, составляющий раскладку податей и принимающий принудительные меры для собирания денег в казну. Под его начальством служила масса чиновников, так как служба в министерстве финансов и в то время считалась самой доходной; одна отчетность составлялась одиннадцатью конторами, между которыми занятия были разделены с таким искусством, что одна из них могла проверять другую.
Из ведомства комита священных щедрот было исключено управление поместьями, принадлежащими лично императору; ими ведал пятый придворный чин — «комит частной собственности священного двора», т. е. нечто вроде нашего министра уделов; нужно, впрочем, заметить, что это различие между государственным имуществом и императорским существовало недолго и скоро уничтожилось, так как со времени Константина императоры смотрели на всю Империю как на свою собственность.
Перечисленные придворные должности представляли собой высший, центральный круг в иерархической лестнице, установившейся в Римской империи IV в. Они получали свое назначение от императора и под его исключительным контролем выполняли свои обязанности; вместе с императором они составляли одно неразрывное целое и действовали от его имени. Дальнейший круг чиновных лиц образовывали собой начальники областного управления; со времени Диоклетиана, т. е. с конца III в., в отношении к областному управлению окончательно устанавливается деление Римской империи на четыре префектуры — восточную, иллирийскую, итальянскую и галльскую, причем каждая префектура распадалась на несколько диоцезов. Под старым, знакомым римскому государству именем префектов Константин Великий создал совершенно новую гражданскую власть. Первоначально префекты были только главнокомандующими римских войск, при слабых же императорах II и Ш вв., державшихся на троне единственно силой войска, префекты приобрели неограниченную власть и в мирных делах государства. Диоклетиан первый начал стремиться к ограничению власти префектов, но только при Константине их значение сделалось неопасным для главы Империи. Константин в своих реформах систематически провел разделение между гражданской и военной властями, и префекты, лишившись права распоряжаться войском, остались высшими гражданскими чиновниками. Как придворные чиновники заменяли собой особу государя для всей Империи, так префекты были непосредственными представителями императорского величия в подчиненных им областях. Они объявляли в своих владениях императорские законы, толковали их и даже имели право усиливать и вообще изменять их значение сообразно с потребностями их округа. Они заведовали судом и финансами, наблюдали за деятельностью подчиненных им чиновников, принимали жалобы и апелляции, и их решение пользовалось таким авторитетом, что сами императоры отказывались от принятия жалоб на их приговор. Вслед за префектами, на следующей ступени служебной лестницы, рассматривая ее в нисходящем порядке, стояли начальники диоцезов — викарии или наместники префектов; для своих диоцезов они были тем же, что префекты для округов, и стояли от последних в прямой зависимости; в своем подчинении они имели правителей провинций, на которые распадался их диоцез. Провинция и была основным элементом или простой единицей областного управления. Правители провинций носили различные названия и главной обязанностью имели отправление правосудия, почему иногда их просто обозначали как областных судей; юрисдикция их была обставлена определенными и в некоторых отношениях любопытными ограничениями; они могли подвергать виновного смертной казни, но лишены были права смягчать приговор или же заменять одно наказание другим и налагать крупные денежные штрафы; это было прерогативой префекта. Догадываются, что это странное ограничение имело целью предотвратить подкупы и взяточничество, искушению которого мог подпасть скорее мелкий, чем крупный чиновник. В тех же видах бескорыстия запрещалось назначать губернаторов в те провинции, откуда они были родом и где имели много родственников; после назначения они также не могли вступить в родственные связи с подчиненным населением и смещались обыкновенно через 4–5 лет; что же касается префектов, то их сменяли ежегодно.
Вот в основных чертах строй центральной и областной администрации в диоклетиано–константиновской Империи. Если мы теперь сравним эту реформированную Империю с Империей I и II вв., а тем более с Римской республикой, то прежде всего наше внимание должно обратить на себя упомянутое уже мной разделение между военной и гражданской властями. Римские республиканские должности были тесным образом связаны с командованием, с армией; если спросить, кто был консул, проконсул или претор, то придется сказать, что во всяком случае они были военными должностями, с которыми соединялась известная доля власти в мирных делах. В IV же веке это смешение гражданских и военных обязанностей в одном лице прекращается, и функции власти разделились: с одной стороны стали гражданские чиновники, с Другой — военачальники, военные comites и duces, получавшие гражданское управление только в редких случаях, например, в провинциях, находящихся в осадном положении. Таким образом, получилась специализация обязанностей, в результате чего вся администрация стала более совершенной в техническом отношении; но здесь была и одна очень невыгодная сторона. Если прежний военный командир, которому принадлежало гражданское ведение, не всегда хорошо знал судебные порядки и законы, зато его нельзя было обвинить в излишней формальности, в подчинении дела бумажному производству; теперь же, в истории IV в., канцелярское бумажное делопроизводство развивается с необыкновенной быстротой, а вместе растет и число чиновников, организующихся в т. н. Scholae. Основное начало, которого держалась римская администрация, состояло в том, чтобы не позволять чиновникам исключительно сосредоточиваться на канцелярской деятельности, а передвигать их с одной должности на другую; и это выражалось тем, что должностное лицо служило в канцелярии год, а затем отправлялось в командировку; через год эта командировка кончалась и чиновник возвращался обратно; таким образом, чередование между канцелярской и практически–административной деятельностью — вот что вводилось в противовес слишком сильно развивавшемуся бумаговедению, Но и этот порядок имел очень существенный недостаток, потому что отрывал людей от постоянного круга их обязанностей и следствием его было равнодушие к тесной связи между человеком, занимавшим должность, и ее задачами, равнодушие к тому, на одной ли должности находиться или на другой — черта, глубоко сказавшаяся в чиновничьем быту.
