Сергей Братановский - Управление градостроительным комплексом в россии (административно-правовой аспект)
В соответствии со ст. 1 ВК РФ обособленный водный объект или замкнутый водоём – это небольшой по площади и непроточный искусственный водоём, не имеющий гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами.[81]
Использование и охрана лесов и водных объектов при градостроительстве имеет большое значение для обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности граждан, поэтому сочетание градостроительного и лесного, водного законодательства имеет принципиальный характер. В последнее время в ЛК РФ и ВК РФ внесены изменения и готовятся проекты их новых редакций, направленных на разграничение полномочий РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, усиление гражданско-правовых начал в природопользовании, уменьшения в нём административных начал.
О законодательстве об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации говорится в ст. 2 ГрК РФ.
В пункте ст. 4 ГрК РФ предусматривается «иное законодательство», которое применяется к градостроительным отношениям, если они не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности, являющимся комплексным составным, не предусмотренным всероссийским классификатором правовых актов.
Ближайшим «иным» законом считается Жилищный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г., в ст. 4 которого раскрываются понятия «жилищные отношения» и «участники жилищных отношений», а в ст. 5 – жилищное законодательство, в ст. 8 – применение к жилищным отношениям иного законодательства, в ст. 9 – жилищное законодательство и норы международного права.
В градостроительной деятельности необходимо учитывать требования Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» от 4 мая 1999 г., в частности:
ст. 7 – «Полномочия органов местного самоуправления в области охраны атмосферного воздуха»;
ст. 16 – «Требования охраны атмосферного воздуха при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции и эксплуатации объектов хозяйственной и иной деятельности»;
ст. 17 – «Регулирование выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух при производстве и эксплуатации транспортных и иных передвижных средств»;
ст. 19 – «Мероприятия по защите населения при изменении состояния атмосферного воздуха, угрожающем жизни и здоровью людей»;
ст. 21 – «Государственный учёт вредных воздействий на атмосферный воздух», ст. 22 – «Инвентаризация выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, вредных физических воздействий на атмосферный воздух и их источников», ст. 23 – «Мониторинг атмосферного воздуха».[82]
Многие законы затрагивают регулирование градостроительных отношений, например, Воздушный кодекс от 19 марта 1997 г., которым предусматриваются:
– использование воздушного пространства; запрещение или ограничение использования воздушного пространства; ограничение права пользования гражданскими воздушными судами (ст. 11, 17, 39);
– строительство и реконструкция аэродромов, аэропортов и объектов единой системы организации воздушного движения; строительство в пределах приаэроподромной территории (ст. 45, 46);
– контроль за соблюдением федеральных правил использования воздушного пространства; осуществление государственного контроля за деятельностью в области гражданской авиации; полёт воздушного судна над населёнными пунктами (ст. 12, 28, 72 Возд. Кодекса РФ).
«Иным законодательством РФ», применяемым к градостроительным отношениям, могут считаться Федеральные законы «Об отходах производства и потребления» от 22 мая 1998 г., «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30 марта 1999 г., «О животном мире» от 24 апреля 1995 г.,[83] «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21 июля 1997 г.
Градостроительная деятельность учитывает и использует подземные помещения, подземные коммуникации и трубопроводы, в связи с чем применяются Закон РФ «О недрах от 21 февраля 1992 г с последующими изменениями и дополнениями, законы субъектов РФ об общераспространённых полезных ископаемых (глине, песке, гравии, торфе).[84]
Актуальным является взаимодействие и разграничение действия норм градостроительного и гражданского законодательства, представленного, прежде всего, Гражданским кодексом РФ, которым регулируются имущественные и связанные с ними некоторые неимущественные отношения, в частности имеющие отношение к градостроительной деятельности:
ст. 130 – отнесение к недвижимым вещам всего, то прочно связано с землёй, и перемещение чего без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения;
ст. 131 – государственная регистрация в едином государственном реестре учреждениями юстиции права собственности и иных вещных прав на недвижимые вещи;
ст. 260–287 – право собственности и другие вещные права на землю; ст. 288–300 – право хозяйственного ведения, право оперативного управления;
ст. 549–558 – продажа недвижимости; ст. 559–566 – продажа предприятия; ст. 650–655 – аренда зданий и сооружений; ст. 656–670 – аренда предприятий; ст. 784–800 – перевозка; ст. 801–806 – транспортная экспедиция;
ст. 740–757 – строительный подряд, включая распределение риска между сторонами, техническую документацию и смету, обеспечение строительства материалами и оборудованием, контроль и надзор заказчика за выполнением работ по договору строительного подряда, обязанности подрядчика по охране окружающей среды и обеспечению безопасности строительных работ, сдачу и приёмку работ, гарантии качества, устранение недостатков за счёт заказчика;
ст. 758–762 – подряд на выполнение проектных и изыскательских работ, включая передачу заказчиком подрядчику задания на проектирование и иных исходных данных, обязанности подрядчика в соответствии с ними выполнять все работы, согласовывать готовую техническую документацию с заказчиком, а при необходимости вместе с ним – с компетентными государственными органами и органами местного самоуправления, ответственность подрядчика за ненадлежащее выполнение проектных и изыскательских работ.[85]
В ГК РФ предусматриваются и иные общие положения по регулированию имущественных отношений, проецирующиеся на градостроительные отношения, например, порядок заключения и прекращения договоров, в том числе в обязательном порядке (ст. 445), на торгах (ст. 447–449), с помощью публичного конкурса (ст. 1057–1061).
Применяются к градостроительным отношениям и не упомянутые в анализируемой статье административное законодательство (например, Кодекс РФ об административных правонарушениях, законодательство об образовании, о здравоохранении, о культуре, о безопасности дорожного движения, о пожарной безопасности), финансовое законодательство (налоговый кодекс РФ и Бюджетный кодекс РФ).
В развитие ГрК РФ были приняты иные федеральные законы, такие как Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. N 206 «О внесении изменений в Федеральный закон „О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации“ и в некоторые другие законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования градостроительной деятельности»,[86] Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 215 «О жилищных накопительных кооперативах».[87]
К числу весьма важных, особенно для регулирования отношений связанных с соблюдением строительных норм и правил, следует отнести Федеральный закон от 27 декабря N 184 «О техническом регулировании»[88] который в значительной степени влияет на качество осуществляемой градостроительной деятельности.
Из федеральных законов, также имеющих прямое отношение к функционированию строительного комплекса, следует особо отметить Закон РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 «О защите прав потребителей»,[89] Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».[90] Первый защищает право потребителей строительных услуг, второй содействует развитию конкуренции на рынке строительных услуг.[91]
Однако, как справедливо отмечает В. К Сидорчук, формирование системы федеральных законов в сфере градостроительства пока ещё не завершено.[92] Имеется ряд федеральных законов, прямо предусмотренных ГрК РФ, но по тем или иным причинам не принятых Государственной Думой.
Особенно много проблемных дискуссий возникает, в частности, при реализации Федерального закона «О техническом регулировании».[93]
В основе создавшейся тупиковой ситуации лежит то обстоятельство, что Закон, вступивший в силу с 1 июля 2003 года не допускает с этого момента издания министерствами и ведомствами обязательных норм и правил в сфере обеспечения безопасности продукции (в том числе зданий и сооружений) и процессов её создания. Такие нормы могут содержаться только в технических регламентах. Идеологи реформы технического регулирования не учли тех трудностей, которые возникли при подготовке проектов технических регламентов. В результате регламенты не изданы, а ведомственное нормотворчество запрещено.
