Александр Малько - Льготная и поощрительная правовая политика
В рамках концепции правовой политики субъектов РФ существенное значение все больше приобретает правотворческая форма реализации подобной политики.
В содержательном плане приоритетными здесь выступают проблемы разграничения полномочий между центром и регионами. Анализ названных проблем приводит к выводу о необходимости разработки общефедеральной правовой политики и принятия новой Конституции РФ, в которых в связи с рассматриваемыми вопросами важно установить только полномочия федеральных органов государственной власти. Полномочия же региональных органов следует определять правовой политикой и соответствующими документами субъектов РФ.
Приоритеты правовой политики регионов должны найти свое отражение в целом пакете нормативных актов, четко разграничивающих и полномочия, и ответственность.
Сама правовая политика субъектов РФ, ориентируясь в первую очередь на федеральное законодательство, призвана выражать региональные интересы и особенности.
Сегодня все больше очевидно, что разграничение полномочий в индивидуальном режиме (с помощью договоров регионов с центром) неизбежно приводит к конфликтным ситуациям, юридическим противоречиям. В связи с тем, что договоры все больше превращаются в препятствия для формирования единого правового пространства, для выстраивания общефедеральной правовой политики, для утверждения принципов равноправия субъектов РФ, в правотворческом процессе при создании новой Федерации ставку необходимо делать не на договоры о разграничении полномочий между центром и регионами, а на законы (как федеральные, так и региональные).
В Послании Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации «России надо быть сильной и конкурентоспособной» В. В. Путин, в частности, отметил, что «на практике само существование таких договоров часто приводит к фактическому неравенству в отношениях между субъектами Российской Федерации. А в конечном счете значит – и между гражданами, которые проживают на разных территориях России. Причем в большинстве случаев разграничение полномочий произошло лишь “на бумаге”. Недаром из 42 имевших такие договоры субъектов – 28 их уже расторгли»[45].
Вместе с тем все ценные правовые механизмы, эффективно регулирующие двусторонние отношения центра и регионов, необходимо сохранить и перевести в режим законодательного регулирования.
Правовая политика субъектов РФ в сфере взаимоотношений их с центром должна включать в себя алгоритм решения как минимум следующих юридических задач: согласование результатов регионального правотворчества с общероссийским; выработка механизмов предупреждения и преодоления юридических коллизий федеральных и региональных правовых актов, создание инструментов отстаивания на общефедеральном уровне опережающих региональных законов и т. п.
Положение осложняется тем, что на сегодняшний день, как отмечает Ф. Р. Муратшин, нет должного научного обеспечения всех процессов формирования законодательства в субъектах Федерации, каждый регион «варится в своем соку» и старается поменьше информировать центр и своих соседей о состоянии собственного законодательства. Это объясняется как желанием субъектов РФ скрыть свои недоработки от посторонних глаз, так и боязнью того, что центр, узнав о фактах противоречия регионального законодательства федеральному, постарается принять меры по отмене коллизионных актов регионального уровня. Поэтому и наблюдается двойственная ситуация, когда, с одной стороны, центр недостаточно информирован не только о ходе процессов принятия важных концептуальных решений на уровне региона, но и о состоянии его законодательства в целом, что нарушает принципы правовой политики в масштабах РФ; с другой стороны, у самого центра нет единого подхода ни к тому, каким же должно быть законодательство субъектов РФ, ни к тому, какие же меры можно применить к субъектам РФ для обеспечения соответствия регионального законодательства федеральному[46].
Нужно заметить, что в ряде случаев деятельность соответствующих региональных структур по принятию, изменению и отмене правовых норм весьма слабо напоминает правотворчество. К сожалению, о правотворчестве подчас речь не идет, ведь на этом уровне в основном копируются общефедеральные нормативные акты, дублируются общероссийские юридические нормы. Правотворчество же, как и всякое иное творчество, должно быть связано с появлением новых, оригинальных правил поведения, отражающих в наиболее полной мере специфику региона. Верно подчеркивается в литературе, что «в настоящее время практика дублирования нормативными правовыми актами федерального законодательства вышла за всякие разумные пределы. Без преувеличения можно сказать, что дублирование стало бичом регионального законодательства. По приблизительным оценкам, региональное законодательство примерно на четверть (если не на треть) дублирует (часто с искажениями) федеральное законодательство»[47].
В субъектах РФ требуется правовая политика и в связи с большими масштабами, которые приобретает сегодня региональное правотворчество. Так, в регионах принято более полумиллиона нормативных актов (в структуре всего объема действующих нормативных актов в России это составляет около 90 %). Подобную деятельность можно назвать обвальной, своего рода «правотворческим бумом», которая без ее упорядочения неизбежно приведет к отрицательным последствиям, «правотворческому наводнению».
Чтобы правотворческий процесс в субъектах РФ «не вышел из берегов», необходимо его организовать с помощью соответствующих оперативных и перспективных планов (программ); нужно добавить рациональности в деятельность по подготовке проектов нормативных актов (установить четкие приоритеты, активнее привлекать научно-исследовательский потенциал для написания проектов и экспертизы законов и т. п.); систематизировать имеющийся нормативный массив.
В ряде направлений Москва не только как столица России, но и как субъект РФ показывает пример, идет впереди остальных регионов. Особенно это касается систематизации московского законодательства. Так, в июне 2003 года в столице состоялась презентация первого тома уникального издания «Собрание действующего законодательства города Москвы». В силу того, что в Москве ежегодно принимается около 70 законов, до 60 указов, около 800 распоряжений мэра, более тысячи постановлений столичного правительства, для удобства пользования данным массивом нормативных актов решено его систематизировать. Образцом для упорядочения разношерстного правового поля является, по мнению разработчиков систематизации, таблица Менделеева, где каждый законэлемент находится на своем месте и не вступает в противоречие с другими законами. Подобная работа в истории современной России проводится впервые. Собрание представляет собой единственное официальное систематизированное издание, в которое входят все нормативные акты, действующие в Москве с 1917 года по настоящее время[48].
Кроме того, язык права еще не стал родным для наших депутатов и чиновников. Проблема состоит в организации их юридического мышления, которое еще далеко не всегда поднимается до понимания острой необходимости выработки определенных логических и системных мер в сфере юридических действий. Поэтому в регионах важно не только обучать творцов права основам правотворческой техники, но и прививать им навыки формирования правовой политики.
Для детального же изучения юридических проблем территорий, прогнозирования правового развития регионов и более основательного выстраивания их правовой политики необходима самостоятельная наука – правовая регионология.
Названные меры, связанные с формированием и осуществлением правовой политики субъектов РФ, будут способствовать достижению субъектами повышения эффективности использования юридического ресурса, уровня и качества правовой жизни, более полного обеспечения прав и свобод человека и гражданина, укрепления дисциплины, законности и правопорядка, того, что сейчас так необходимо российскому обществу.
6. Формирование концепции муниципальной правовой политики является весьма острой проблемой, ведь органы местного самоуправления должны уметь «вписаться» в пределы общефедеральной и региональной правовой политики, учиться играть по общим правилам. Думается, этому процессу поможет принятый 16 сентября 2003 года Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который направлен на приведение существующей системы местного самоуправления в соответствие с Конституцией Российской Федерации, создание условий эффективного функционирования муниципальных образований, обеспечение гарантированного и качественного оказания органами местного самоуправления услуг населению.
