Александр Малько - Льготная и поощрительная правовая политика
В Послании Президент РФ ставит базовые цели для высших органов власти, прежде всего, для общефедерального законодательного органа, ориентируя его на приоритетную законотворческую деятельность, во многом формируя современную правовую политику государства (особенно ее правотворческую и правоприменительную части), разрабатывая стратегию движения страны вперед в сложном и меняющемся мире. К примеру, в Послании 2001 года Президент РФ назвал следующие основные задачи в сфере правотворчества: четкое разграничение федеральными законами предметов ведения и полномочий между федеральным центром и региональным уровнем управления; наведение порядка в системе территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, в межбюджетных отношениях; завершение судебной реформы; упорядочение ведомственного нормотворчества; устранение рассогласованности и противоречивости в федеральном законодательстве и др. Одно из основных ориентиров правовой политики состоит, по мнению Президента РФ, в том, что «нам давно нужна систематизация законодательства, позволяющая не только учесть новые экономические реалии, но и сохранить традиционные отрасли права, опасно размытые в последние годы»[57].
В Послании 2002 года тоже содержатся основные направления правовой политики, которые выразились в следующих задачах: необходимости активного проведения административной реформы, модернизации судебно-правовой системы, гуманизации уголовного законодательства и системы наказаний, борьбы с коррупцией и т. д.
Вместе с тем существует проблема исполнения данных президентских посланий, осуществления политической воли главы государства. Далеко еще не все, о чем говорится в посланиях, воспринимается и реализуется громоздким, неповоротливым, работающим в основном на себя бюрократическим аппаратом.
Правовая политика проявляется и в предложениях Президента РФ конкретных законопроектов, что осуществляется им в соответствии с п. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации в порядке реализации права законодательной инициативы.
Утверждая своими указами различные концепции и доктрины, Президент РФ тоже участвует в формировании правовой политики. Речь идет, например, о Концепции национальной безопасности, утвержденной Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 года (в редакции Указа Президента РФ от 10 января 2000 года)[58], о Доктрине информационной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 9 сентября 2000 года[59].
Законодательную политику проводят Государственная Дума и Совет Федерации (Федеральное Собрание Российской Федерации), законодательные органы субъектов РФ, что должно выражаться преимущественно в планировании законотворческой работы. Верно отмечено, что «политика – это самая плановая вещь на свете. Если вы не планируете, вы проигрываете»[60]. Особенно данный тезис относится к законодательной деятельности, в рамках которой формируется стратегия развития общества и государства.
Однако на сегодняшний день, к сожалению, одним из слабых звеньев в деятельности Государственной Думы является именно планирование рассмотрения и принятия законов. «В начале работы депутатского корпуса в 2000 году, – подчеркивает депутат Государственной Думы К. Косачев, – надо было принять план законотворческой работы хотя бы на период нынешнего созыва. Вместо этого она планировалась на сессию с помесячной разбивкой… Назрела необходимость поправок в регламент с тем, чтобы следующий созыв Государственной Думы мог работать уже на основе стратегического планирования рассмотрения и принятия законов, необходимых обществу». Отсюда делается обоснованный вывод, что «законодательная политика как таковая у нас проводится слабо… Вместо логичной системы, которая могла бы строиться на выдвижении тех или иных законопроектов исходя из насущных проблем страны (по иерархии), используется такой подход, когда частный, иногда субъективный и непрофессиональный взгляд на ситуацию порождает законопроект. В результате общество получает не закон (потому то законопроект в итоге идет в корзину), а новую проблему»[61].
Ситуативное, в значительной степени стихийное законотворчество должно уступить место концептуально осмысленной, поставленной на плановую основу, хорошо скоординированной совместной работе органов законодательной власти центра и субъектов Российской Федерации. В этих целях 21 мая 2002 года на совещании с руководителями законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации было принято решение о создании Совета законодателей при Президенте РФ. Думается, данная структура будет содействовать большей координации работы федерального и региональных парламентов, позволит внести единые плановые начала в их деятельность, упорядочит процессы законотворчества.
Более того, «для создания правовой базы долгосрочной государственной политики необходимо принципиально изменить подход к организации законотворчества, отказаться от практики, ориентированной на принятие отдельных законов и перейти к методологии формирования системы законодательства, создать постоянно действующие механизмы как общего характера, дающие системные ориентиры для всего законодательства, так и обеспечивающие системность каждой стадии жизненного цикла законов»[62].
В современных условиях нужна принципиально иная организация законотворческой деятельности, включающая следующие элементы: во-первых, основные приоритеты законотворчества должна определять специальная государственная комиссия, состоящая из Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, высших органов судебной власти, которые вырабатывают перспективный план законотворческой деятельности; во-вторых, данный план и принятые в нем приоритеты нужно фиксировать в специальном федеральном законе; в-третьих, вся эта процедура должна осуществляться на основе Федерального закона «О нормативно-правовых актах», который необходимо в ближайшее время принять.
Правительство РФ тоже вносит свой вклад в формирование правовой политики, осуществляя право законодательной инициативы. Бесспорно, в правовом государстве основным субъектом такого права должно быть Правительство. Это связано не только с квалификацией лиц, работающих в федеральных органах исполнительной власти, но, в первую очередь, с тем, что Правительство будет исполнителем основной массы будущих законов[63].
В целях упорядочения законотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти Правительство Российской Федерации утверждает план своей законопроектной деятельности, в котором содержатся названия законопроектов, федеральных органов исполнительной власти, ответственных за подготовку, а также сроки представления подготовленных проектов в Правительство РФ для рассмотрения и последующего внесения в Государственную Думу.
Проект плана законопроектной деятельности Правительства РФ готовит Министерство юстиции РФ на основе предложений федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с п. 83 Регламента Правительства Российской Федерации предложения по программам и планам законопроектной деятельности, вносимые в Правительство РФ, должны содержать:
а) обоснование необходимости принятия закона;
б) концепцию законопроекта, включающую его общую характеристику и основные положения;
в) этапы подготовки законопроекта и перечень соисполнителей – разработчиков законопроекта;
г) срок представления законопроекта в Правительство РФ;
д) ориентировочный срок внесения законопроекта в Государственную Думу.
Правительство Российской Федерации проводит определенную правовую политику и тогда, когда утверждает на своем уровне соответствующие концепции и доктрины. Так, Концепция внешней политики Российской Федерации[64] и Экологическая доктрина Российской Федерации[65], одобренные распоряжениями Правительства РФ, содержат, несомненно, и правовые начала и вполне могут быть весьма полезными и для правотворческих и правоприменительных структур.
Кроме высших органов законодательной и исполнительной власти в выстраивании правовой политики все более заметную роль призваны играть органы правосудия. Именно высшие судебные органы должны осуществлять судебную политику, представляющую собой комплекс целенаправленных долгосрочных мер по реформированию и оптимизации судоустройства и судопроизводства. Судебно-правовая реформа, о которой так много говорили в постсоветский период, к сожалению, ничего общего с правовой политикой не имела. Потому и провалилась.
«Судебная же политика, – отмечает С. В. Боботов, – по своей сути выражает принципиальную направленность судебной деятельности на определенном этапе развития общества»[66]. Наличие в законе оценочных понятий, возможность восполнения существующих в процессуальном законодательстве пробелов путем применения аналогии и т. д. – все это поле судебной политики, которая проявляется в том числе как результирующая индивидуальных решений каждого из действующих судей[67].
