Сергей Чернов - Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами
Судебная практика поддерживает позицию федерального центра. Так, рассматривая вопросы, связанные с избирательным правом и избирательной системой, Конституционный Суд опирается на принцип соответствия правовых актов субъектов Конституции РФ. С точки зрения ст. 5 Конституции РФ регулирование подобных вопросов должно осуществляться с учетом избирательных прав граждан, закрепленных в конституциях субъектов федерации.
Конституционный Суд РФ неоднократно подтверждал право субъектов федерации на издание нормативных актов по предметам, находящимся в совместном ведении федерации и ее субъектов. Однако федерация может в любой момент, и без каких-либо для себя ограничений на законодательном уровне вмешиваться в урегулирование этих вопросов. В таких случаях субъекты федерации обязаны привести свое законодательство в соответствие с законодательством федерации.
В Российской Федерации существуют большие различие между субъектами федерации, а также между другими территориальными и этническими образованиями. Это положение заложено в Конституции. Существует наличие различных типов федеральных субъектов, что находится в противоречии с принципом равноправия субъектов федерации. Конституция делает различие между республиками, краями, областями, городами федерального значения и автономными округами, особенностью которых является то, что они одновременно являются как частью другого субъекта, так и частью самой федерации.
Дальнейшему расслоению федерации способствует также конституционная практика, например, такой инструмент, как федеративный договор. Часть 3 ст. 11 Конституции РФ открывает возможность заключения таких договоров с целью распределения властных полномочий между субъектами и федерацией. Такие договоры были заключены Российской Федерацией примерно с половиной ее субъектов. Эти договоры не имеют образца, они различного типа и содержания, различны и их цели. Одни из них провозглашают независимость республик Татарстана, Башкортостана и Якутии, другие договоры с Кабардино-Балкарией и Северной Осетией, усиливают федеральный центр и поддерживают руководителей этих субъектов.[62]
Есть так называемые «равноправные» договоры, которые уравнивают края и области с республиками, как, например, договоры со Свердловской, Иркутской и Пермской областями. Они привели к тому, что Российская Федерация превратилась в асимметричную федерацию, со сложной схемой взаимоотношений между центром и отдельными субъектами.
Создание института полномочных представителей Президента в семи федеральных округах было утверждено Указом Президента России № 849 от 13 мая 2000 г. в целях «обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением решений».
Данная реформа легитимизировалась в целом как реализация полномочий президента в качестве гаранта Конституции. В соответствии с Конституцией РФ: «Президент… назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации» (ст. 83, п. «к»). «Президент принимает меры по охране суверенитета российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласование и взаимодействие органов государственной власти» (ст. 80, п. 2). Относя к ведению федерации установление системы федеральных органов власти, Конституция позволяет федеральным органам исполнительной власти «создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц» (ст. 78, п. 1). Исходя из этого, полномочия Президента как главы государства были делегированы его представителям в регионах.
Фактически же принятие данного указа означало создание принципиально нового административно-политического института, по многим параметрам радикально меняющим существующую систему управления.
При помощи института полпредов Президент пытается решить ряд важнейших задач. Одна из основных задач – приведение законодательства субъектов федерации в соответствие с Конституцией России и федеральным законодательством.
Актуальным также является проведение через полпредов необходимых мероприятий, предотвращающих техногенные катастрофы и социальные катаклизмы, проведение в регионах назревших и не всегда популярных социально-экономических реформ.
Требует реализации задача «чистки» региональных органов власти, противодействие срастанию власти и криминала, коррупции. Поэтому большинство полпредов были назначены из бывших силовиков.
Просматривается в перспективе укрупнение субъектов федерации на базе федеральных округов. И в этой связи решается вопрос межрегиональной интеграции.
В федеративном государстве исходное значение имеет консенсус на двух уровнях. Первый – между государством и гражданами, составляющими в совокупности народ, учреждающий основной закон государства. Второй уровень консенсуса – договоренность между федерацией и составными частями государства – субъектами федерации[63].
Субъекты Российской Федерации располагают неравным объемом ресурсов. Огромный разрыв в уровне экономического развития между Москвой и другими регионами, с одной стороны, между различными группами регионов – с другой, является отличительной чертой российского федерализма.
Особенности финансовой системы позволяют Москве получать огромную часть доходов добывающей промышленности. Существующая система предоставляет федеральному правительству широкие дискреционные полномочия в сфере распределения бюджетных средств, и политика фискального федерализма является основой его властных полномочий.
Еще в 1909 г. известный российский правовед и историк А. С. Ященко издал работу «Международный федерализм»[64], в которой исследовал федерализм в развитии. В монографии «Теория федерализма: Опыт синтетической теории государства»[65] он определяет федерализм как «создание коллективной власти». А. С. Ященко отмечает, что «при федерализме независимые части соглашаются, объединяются; отношение юридическое существует между отдельными частями, центральная власть есть лишь соединение участвующих в ее образовании властей»[66].
В Российской Федерации процесс принятия политических решений можно представить в виде треугольника, вершинами которого являются федерация, федеральные власти, субъекты федерации. Существуют серьезная несбалансированность власти, неравномерное распределение ресурсов и разные исторические традиции.
Так называемый асимметричный российский федерализм обусловлен историческими, экономическими и социальными факторами. При всей свободе выбора другого пути не было. Была попытка отказаться от национального принципа построения федерации, однако стало очевидно, что это привело бы к серьезным политическим последствиям.
В конце XVIII – начале XX в. среди русских ученых правоведов шла полемика о соотношении понятий «конфедерация» и «федерация». Профессор А. Д. Градовский видел необходимость установления конституционных форм самоограничения власти, а это, по его мнению, вело к федерализму. Однако он был сторонником унитарного государства[67].
С. А. Котляревский высказывался за то, чтобы привить элементы федерализма унитарному государству[68].
Н. М. Коркунов считал федерацию объединением нескольких государств для решения общих задач государственной жизни, которые имеют самостоятельный источник власти в лице народа, свое войско, финансы, администрацию, суды, законодательство. Федерация также наделена самостоятельной принудительной властью[69].
В последующие годы спор о значении федерализма в России был достаточно напряженным. Философ и правовед И. А. Ильин видел в идее федерализации России попытку расчленения государства, что привело бы к серьезному политическому кризису в мировом масштабе[70]. В этот же период позиции федерализма отстаивали такие известные ученые, как Н. А. Костомаров, П. А. Кропоткин, A. И. Герцен, Н. Г. Чернышевский и ряд других.
После октября 1917 г. ученые пытались исследовать федеративные формы государственного устройства, его принципы и проблемы. Единого мнения по ряду вопросов у исследователей не было.
Так, Я. Н. Уманский считал, что федерация – это союзное государство, состоящее из территориальных частей-государств, а также государственных образований[71].
В учебниках по истории права, вышедших в 1961–1963 гг., говорится, что федерация – это союзное государство, где государственный суверенитет осуществляется как общефедеральными органами, так и органами субъектов федерации[72].
