Сергей Чернов - Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами
В учебниках по истории права, вышедших в 1961–1963 гг., говорится, что федерация – это союзное государство, где государственный суверенитет осуществляется как общефедеральными органами, так и органами субъектов федерации[72].
Н. Я. Куприц, А. М. Халимов, Б. Л. Железнов считали, что субъектами РСФСР являются автономные республики[73]. П. Стучка, B. Дорогин, В. Д. Попков, Д. Л. Златопольский относили к автономным республикам и автономные области[74]. Я. Н. Уманский, А. И. Лепешкин относили к субъектам федерации и автономные округа[75].
В последние годы выработался единый подход к определению понятия «федерация»: это форма государственного устройства, представляющая собой сложное (союзное) государство, состоящее из государственных образований, обладающих юридически определенной политической самостоятельностью. Составляющие федеративное государство государственные образования являются субъектами федерации и имеют свое собственное административно-территориальное деление. Федерации имеют две системы высших органов власти – федеральные органы и соответствующие органы членов федерации. Государственные образования, составляющие федерацию, не являются государствами в собственном смысле слова. Они не обладают суверенитетом, правом одностороннего выхода из союза, юридически лишены права участия в международных отношениях. В случае нарушения союзной конституции или законодательства центральная власть имеет право принять принудительные меры по отношению к субъекту федерации. Один из обязательных элементов федерации – двухпалатная структура федерального парламента. Как правило, члены федерации имеют свою собственную конституцию[76].
При анализе правовой регламентации устройства федеративного государства, а также при определении мер по его совершенствованию необходимо учитывать следующее.
Во-первых, всякое федеративное государство хотя и состоит из отдельных субъектов, но представляет собой единое, целостное государство. Ему присущи все те свойства, что и унитарному государству: единые территория и власть, действующая на этой территории.
Во-вторых, федеративное государство – это сложная система и к нему применима теория систем. Два важных положения важны в этой теории:
– чем сильнее взаимосвязь между элементами системы, тем выше степень целостности самой системы;
– никакая часть целого не может превалировать над целым. Конституционные гарантии, обеспечивающие целостность федеративного государства, с точки зрения объекта, который они должны защищать, можно сгруппировать следующим образом: гарантии, обеспечивающие территориальную целостность федеративного государства; гарантия, обеспечивающая целостность конституционной системы федеративного государства; гарантия, обеспечивающая субординацию деятельности федеральных органов и органов субъектов федерации; гарантия, обеспечивающая выполнение решений федеральных органов на всей территории федерации.
Гарантии территориальной целостности федерации заключаются в том, что:
– территория федерации образуется из территорий субъектов федерации;
– в конституции сосредоточено решение всех вопросов, касающихся за-щиты целостности государства от внешних и внутренних посягательств, исключительно в руках федеральных властей. Внешнеполитическая деятельность и таможенное дело относятся исключительно к предметам ведения федерации;
– в конституциях федеративных государств отсутствуют предписания, предусматривающие право субъектов федерации на односторонний выход из федерации (право сецессии);
– конституционно установливается примат федерального права над правом субъектов федерации.
Территориальная целостность федерации находится в прямой зависимости также от того, какие вопросы отнесены к предметам ведения федерации, и от способа, который был применен при конституционном разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами.
Гарантия целостности конституционной системы федерации состоит в том, чтобы не допустить несоответствия между федеральной конституцией и конституциями субъектов федерации.
Следующими видами гарантий являются гарантия субординации деятельности федеральных органов и органов субъектов федерации и гарантия выполнения решений федеральных органов на всей территории федерации. Эти гарантии предусматривают применение определенных мер принуждения, если это продиктовано соответствующей ситуацией.
Отсутствие суверенитета у субъектов федерации и сосредоточение всей его полноты в федеральных органах позволяют союзной власти при необходимости осуществлять принуждение по отношению к членам данной федерации. Это принуждение может носить различные формы.
Можно выделить более мягкую форму – преимущественно, финансово-экономическое воздействие на субъекты федерации и более жесткую – репрессивную.
Чем выше экономическая и социально-политическая организация общества, тем большую роль в нем играют экономико-финансовые, хозяйственные механизмы обеспечения единства и территориальной целостности федеративного государства.
Переходный характер общества приводит к центробежным тенденциям. Вместо обычных методов часто применяют чрезвычайные. Одним из наиболее характерных методов такого рода является конституционный институт федерального вмешательства в дела субъектов федерации, который известен в зарубежных странах как институт интервенции (в латиноамериканских федерациях), институт президентского правления в штатах (в Индии) или в провинциях (Пакистан).
Выработка политического курса в посткоммунистической России коренным образом отличается от соответствующих процессов, имевших место во все периоды российской истории.
Возросла роль региональных факторов в процессе выработки политического курса и отношений регионов с центральной властью.
В 90‑е гг. центральная власть взяла на себя обязательство найти демократические и федеративные формы организации отношений между центром и регионами. Россия приобрела черты подлинной федерации, где классическое разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную дополнено возможностью предоставления территориальным единицам определенного политического статуса. В 90‑е гг. в России отсутствовал единый политический порядок, наличие 89 субъектов Российской Федерации позволяло различным политическим силам, реализуя собственные планы, срывать осуществление общенациональных политических программ в целом.
Известный российский анархист князь П. Кропоткин в 1920 г. сказал: «Имперская Россия мертва и больше никогда не вернется к жизни. Будущее различных провинций, из которых состояла империя, лежит в направлении великой федерации. Естественные территории различных частей этой федерации довольно различны… и все попытки привести составляющие части Российской империи… к единому управлению обречены на неудачу. Будущее того, что раньше было Российской империей, лежит в федерации независимых частей»[77].
В России, где история, масштабы и местоположение страны требуют радикального переосмысления теории и практики построения государства, одним из основных условий существования государства как единого целого является единое правовое пространство. В едином государстве должны быть единые для всех законы, правила, на основе которых осуществляется взаимодействие граждан и хозяйствующих субъектов, а также судебное рассмотрение их споров.
Конституция дает развитие двум параллельным процессам.
С одной стороны, в результате федерального законодательного процесса, цель которого создать государственно-правовой механизм на принципах, закрепленных в Конституции РФ, на сегодняшний день в целом сформирована и развивается система государственной власти и права.
С другой стороны, конституционный статус субъектов Федерации позволяет им формировать и развивать свою систему государственной власти и права, руководствуясь лишь собственными представлениями об оптимальной модели разделения государственной власти и права на основе федерализма.
Конституция РФ устанавливает разделение компетенции законодателей всех уровней на три сферы.
Первая сфера – это сфера исключительной компетенции Российской Федерации, она закреплена в ст. 71 Конституции РФ. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Перечень вопросов, образующих эту сферу, является исчерпывающим.
