Александр Писарев - Муниципальное право России: курс лекций
Местное самоуправление является важнейшим демократическим институтом, отражающим принципы самоорганизации и самоопределения населения, что позволяет в полной мере характеризовать Российскую Федерацию как конституционное государство с развивающейся системой децентрализованного управления и саморегулируемого гражданского общества.
Конституционный статус местного самоуправления отражен и в Законе об общих принципах организации местного самоуправления. В ст. 1 Закона об общих принципах организации местного самоуправления определяется, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, местное самоуправление признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.
Местное самоуправление в нашей стране функционирует самостоятельно и развивается на основе общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации, конституционных установлений, положений федерального законодательства, законов субъектов РФ, принимаемых в случаях и порядке, установленных федеральными законами, уставами муниципальных образований и другими муниципальными правовыми актами.
Принцип самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий гарантируется Конституцией РФ и дополняется принципом организационной обособленности местного самоуправления, выражающимся в том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ).
Самостоятельность местного самоуправления обеспечивается выделением и законодательным закреплением круга вопросов местного значения, отнесенных к ведению местного самоуправления. Конституция РФ непосредственно не определяет конкретный перечень таких вопросов. Она лишь указывает, что местное самоуправление призвано обеспечить самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130). Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
Подробный перечень вопросов местного значения, под которыми понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования и решение которых самостоятельно осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления, а также полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления определяются Законом об общих принципах организации местного самоуправления.
В субъектах РФ, городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях. Перечень вопросов местного значения для этих территорий определяется законами городов Москвы и Санкт-Петербурга исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства.
Местное самоуправление осуществляется населением в городских и сельских поселениях и на других территориях путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы, с учетом исторических и иных местных традиций.
Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления. Отказаться от своего права на осуществление местного самоуправления население не может, поскольку в соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области» это право возникает на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования.
Современное российское законодательство разрешает участвовать в осуществлении местного самоуправления не только гражданам Российской Федерации. Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают правами по осуществлению местного самоуправления в объеме, предусмотренном международными договорами Российской Федерации и федеральными законами.
Права граждан на осуществление местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и Законом об общих принципах организации местного самоуправления, могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Сущность местного самоуправления определяет его разноаспектное конституционное значение:
1) оно является одной из основ конституционного строя;
2) эта форма народовластия, неотъемлемая составная часть политической системы;
3) местное самоуправление содержит в себе важные элементы гражданского общества;
4) местное самоуправление можно признать институтом правового положения личности.
Все это обусловливает богатство нормативно-правового содержания и сложный многоструктурный характер институтов местного самоуправления в их конституционном и текущем законодательном оформлении [7] .
3.3. Местное самоуправление как самостоятельный элемент системы народовластия
Местное самоуправление играет важную роль в механизме народовластия. В Российской Федерации единственным источником власти является ее многонациональный народ. Конституция РФ закрепляет определенную систему форм реализации принадлежащей народу власти. В соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Таким образом, Конституция РФ относит государственную власть и власть, осуществляемую органами местного самоуправления, к самостоятельным формам реализации власти народа. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). В организации местного самоуправления наиболее ярко выражается идея приближения власти к народу.
Концептуальные положения гл. 1 Конституции РФ о народовластии и роли в нем местного самоуправления нашли свое отражение в ст. 1 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, в соответствии с которой
...► местное самоуправление – это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.
В российском государствоведении понятия «власть народа», «государственная власть» нередко ассоциируются с понятием публичной власти [8] . Публичность (от лат. publicu – общественный, гласный, открытый) несет в себе емкое содержание. Если раньше к публичному праву относили преимущественно вопросы государственной власти, отношения граждан и государственной администрации, то сейчас публичное право охватывает и другие сферы, в том числе местное самоуправление. Местное самоуправление нередко характеризуется как «муниципальная публичная власть» [9] .
Местное самоуправление – не просто форма самоорганизации населения для решения вопросов местного значения. Это и форма осуществления публичной власти, власти народа. Муниципальная власть и власть государственная являются формами публичной власти, власти народа [10] .
Конкретизируя публичный характер муниципальной власти, можно выделить следующие признаки:
1) местное самоуправление выступает в роли самостоятельного института власти, закрепленного в Конституции РФ и федеральном законодательстве;
2) местное самоуправление имеет свой механизм осуществления функций (население, органы и должностные лица местного самоуправления);
3) властные полномочия реализуются органами местного самоуправления непрерывно;
4) власть местного самоуправления действует на всей территории муниципального образования;
