Александр Писарев - Муниципальное право России: курс лекций
В.В. Пылин определяет основы местного самоуправления как совокупность установленных Конституцией РФ и федеральными законами норм, регулирующих наиболее существенные, коренные общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации.
При этом он выделяет основы народовластия, гуманистические, социальные, территориальные, организационные, политические, финансово-экономические группы основ местного самоуправления. По его мнению, основы народовластия представляют собой совокупность норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе осуществления власти населением муниципальных образований непосредственно, а также через органы местного самоуправления [3] .
О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев основы местного самоуправления рассматривают в качестве определенных предпосылок и условий, лишь при наличии которых возможно реальное и эффективное местное самоуправление. При этом они выделяют правовые, территориальные, организационные, финансово-экономические основы местного самоуправления. Каждую из основ они характеризуют как институт муниципального права и совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения в соответствующей сфере местного самоуправления [4] .
Несмотря на многочисленные точки зрения относительно понятия и содержания основ местного самоуправления, всех ученых объединяет следующее: все они считают, что основы местного самоуправления призваны, во-первых, гарантировать со стороны государства самостоятельность его осуществления населением муниципального образования; во-вторых, создать условия, возможности для эффективного решения задач местного значения.
Во многом понятие «основы местного самоуправления» является производным от используемого в гл. 1 Конституции РФ понятия «основы конституционного строя». Это объясняется следующими факторами:
1) тем, что согласно ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации;
2) местное самоуправление представляет собой одну из форм осуществления народом Российской Федерации народовластия (ст. 3 Конституции РФ);
3) местное самоуправление – это система местной (муниципальной) власти, обеспечивающей самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ст. 130 Конституции РФ).
...► Конституционный строй (англ. constitutional system) – форма организации государства, включающая систему базовых политических, экономических и социальных отношений, закрепленных в конституции [5] .
Исходя из этого, Конституция РФ и законодательство Российской Федерации позволяют выделить политические, экономические и социальные основы местного самоуправления. Такие основы можно назвать общими, поскольку для них характерны следующие признаки:
1) они призваны создать на общегосударственном уровне определенные условия и гарантии для развития местного самоуправления;
2) служат предпосылками стимулирования развития местного самоуправления;
3) обеспечивают определенную устойчивость и стабильность в деятельности органов местного самоуправления;
4) создают реальные возможности для наиболее полной реализации норм, устанавливающих компетенцию органов местного самоуправления.
В соответствии с общими основами местного самоуправления в Законе об общих принципах организации местного самоуправления закрепляются следующие специальные основы и государственные гарантии местного самоуправления:
1) правовые основы местного самоуправления (ст. 4 и гл. 7);
2) территориальные основы местного самоуправления (гл. 2 и 11);
3) финансово-экономические основы местного самоуправления (гл. 8);
4) организационные и правовые гарантии осуществления местного самоуправления (ст. 1, 3, 8, 9 и 78, гл. 9 и 12).
В ст. 1 Конституции РФ закреплено важнейшее положение о том, что Российская Федерация есть правовое государство. Для правового государства характерными признаками являются:
1) верховенство права и закона во всех сферах общественной и государственной жизни, строгое исполнение требований закона всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления и должностными лицами;
2) реальность прав и свобод личности, обеспечение ее свободного развития, взаимная ответственность государства и личности [6] .
В соответствии с принципами правового государства самостоятельная деятельность населения по эффективному решению вопросов местного самоуправления возможна только при детальной правовой регламентации общественных отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления.
Правовая основа местного самоуправления занимает важное место среди основ организации муниципальной власти в Российской Федерации. Это связано с тем, что право в современном обществе выступает важнейшим регулятором различных социальных отношений, в том числе возникающих в области организации местного самоуправления. Территориальные, организационные, финансовые и экономические условия осуществления местного самоуправления находят отражение в праве, конституируются в соответствующих муниципально-правовых институтах и реализуются посредством правовых механизмов.
Общие и специальные основы местного самоуправления находят свое отражение в международных, федеральных, региональных и муниципальных правовых источниках.
Поскольку местное самоуправление является самостоятельной формой народовластия, в Конституции РФ и федеральных законах закрепляются только наиболее принципиальные, важные, общие для всех субъектов РФ, муниципальных образований правовые положения (основы) его организации. В соответствии с ними принимаются законы или уставы субъектов
РФ, уставы муниципальных образований, содержащие правовые нормы, детализирующие и конкретизирующие положения Конституции РФ и федеральных законов.
Правовые нормы, через которые основы местного самоуправления получают непосредственное закрепление, имеют следующие черты:
1) основополагающий, фундаментальный, обобщающий характер;
2) нормативность и верховенство по отношению к законам, обладающим меньшей юридической силой, и муниципальным правовым актам;
3) определенность и категоричность;
4) постоянство действия;
5) общепризнанность;
6) сжатость, концентрированность положений;
7) устойчивость.
...► Основы местного самоуправления можно определить как совокупность правовых норм, содержащихся в международных, федеральных, региональных и муниципальных правовых актах и закрепляющих в соответствии с политическими, экономическими и социальными основами конституционного строя Российской Федерации наиболее принципиальные, важные и общие для всех субъектов РФ, муниципальных образований территориальные, правовые, организационные и финансово-экономические начала деятельности населения по решению вопросов местного значения.
3.2. Местное самоуправление в системе основ конституционного строя Российской Федерации
Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. закрепляет положение о том, что местное самоуправление относится к числу основ любого демократического строя. Местное самоуправление позволяет наиболее непосредственным образом осуществить именно на местном уровне право граждан участвовать в управлении государственными делами. Защита и укрепление местного самоуправления представляют собой значительный вклад в построение государства, основанного на принципах демократии и децентрализации власти. В ст. 2 Европейской хартии местного самоуправления устанавливается, что принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в конституции государства.
Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление, раскрывая и закрепляя в ст. 3, 12, 15, 18, 24, 32, 33, 46, 68, 74, 97, 130–133 его сущностные проявления, ключевые задачи и функции. Глава 1 Конституции РФ относит местное самоуправление к числу основ конституционного строя Российской Федерации.
Наряду с институтами народовластия, важнейшими характеристиками государства и общества, признанием высшей ценностью человека, его прав и свобод, принципами государственного устройства и правовой системы государства местное самоуправление признается базовым государствообразующим элементом.
Положения гл. 1 Конституции РФ имеют особую юридическую силу, поскольку никакие другие положения Конституции РФ не могут противоречить основам конституционного строя, поэтому реализация конституционных установлений о местном самоуправлении, совершенствование его институтов – обязанность государства.
