Андрей Морозов - Международно-правовые модели Европейского Союза и Таможенного союза: сравнительный анализ
Применительно к правовой регламентации осуществления контроля в рамках другого межгосударственного объединения, а именно СНГ, исследователи отмечают, что в данном межгосударственном объединении контрольный механизм за выполнением государствами обязательств по международным соглашениям разработан недостаточно. Статья 10 Устава Содружества Независимых Государств от 22 января 1993 г., устанавливающая, что нарушения государством-членом Устава, систематическое невыполнение государствами его обязательств по соглашениям, заключенным в рамках Содружества, либо решений органов Содружества рассматриваются Советом глав государств, только норма, без соответствующих механизмов. Кто (какой орган) вносит вопрос на рассмотрение Совета, кто его готовит, необходимы ли предварительное получение от государства соответствующей информации или соответствующие проверки, какие конкретно меры может принять Совет глав государств и каким образом должно контролироваться выполнение этих мер – эти и другие вопросы своего разрешения не получили ни в Уставе, ни в последующих соглашениях[497].
В связи с этим следует отметить эффективный контрольный механизм, действующий в Европейском Союзе, который осуществляется Комиссией Европейского Союза, контроль со стороны Суда ЕС и суда первой инстанции, а также политический контроль, осуществляемый институтами ЕС на совместной основе[498].
Таким образом, значение эффективного международного контроля за исполнением международных обязательств, вытекающих из членства в Таможенном союзе, сложно переоценить. Вместе с тем необходимо отметить, что контроль за исполнением международных обязательств, вытекающих из членства государств в Таможенном союзе как межгосударственном объединении высокой степени интеграции, имеет свои специфические черты и особенности.
В положении о Межгосударственном Совете Евразийского экономического сообщества, утвержденном Решением Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества от 31 мая 2001 г. № 3[499] установлено, что председатель Межгоссовета и заместитель председателя Межгоссовета осуществляют контроль за выполнением обязательств, вытекающих из решений Межгоссовета и договоров, принятых в рамках ЕврАзЭС.
Евразийская экономическая комиссия в соответствии с Договором о Евразийской экономической комиссии от 18 ноября 2011 г. наделена помимо мониторинга также полномочиями по осуществлению контроля за исполнением международных договоров, составляющих договорно-правовую базу Таможенного союза и Единого экономического пространства. Согласно указанному Договору Евразийская экономическая комиссия состоит из Совета Комиссии и Коллегии Комиссии. В соответствии со ст. 9 Договора о Евразийской экономической комиссии, Совет Комиссии рассматривает вопрос о мониторинге и контроле за исполнением международных договоров, составляющих договорно-правовую базу Таможенного союза и Единого экономического пространства. В свою очередь, ст. 18 рассматриваемого Договора предусматривает, что Коллегия Комиссии осуществляет мониторинг и контроль за исполнением международных договоров, составляющих договорно-правовую базу Таможенного союза и Единого экономического пространства.
Таким образом, Коллегия Комиссии, являющаяся исполнительным органом Евразийской экономической комиссии, наделена полномочиями по осуществлению контроля за исполнением международных договоров, действующих в рамках Таможенного союза. Вместе с тем, на наш взгляд, представляется недостаточно проработанной правовая регламентация осуществления контроля за исполнением международных обязательств, принимаемых в рамках Таможенного союза. Для осуществления контроля за исполнением международных обязательств следует: иметь в виду обязательства, принятые по международным договорам в рамках Таможенного союза, где целесообразно разработать систему критериев, а также количественных и качественных показателей, по которым следует проводить контроль исполнения международных обязательств; предусмотреть систему отчетов национальных органов; разработать меры ответственности за неисполнение международных обязательств; опубликовывать результаты исполнения международных договоров, статистические данные, позиции, а также мнения граждан и бизнес-объединений.
В связи с этим нельзя не упомянуть институт международной ответственности за неисполнение международных обязательств, который является институтом, сопутствующим праву международных договоров. Если участники договора – отмечает О. И. Тиунов – не реализуют обязательства, не выполняют договор, они совершают международное правонарушение и должны нести юридическую ответственность[500]. Возможные меры ответственности за невыполнение международных обязательств, вытекающих из членства в Таможенном союзе также было бы целесообразно предусмотреть в специальном международно-правовом акте.
Таким образом, правовые основы международно-правового контроля за реализацией международных обязательств, вытекающих из членства в Таможенном союзе, заложены. Однако еще многое предстоит сделать, в частности, в рамках Евразийской экономической комиссии, как органа, наделенного обширными наднациональными полномочиями, возможно разработать и принять специальный международный документ, регламентирующий правила осуществления международного контроля, включив в него вышеуказанные составляющие.
§ 9. Внутригосударственный контроль за реализацией международно-правовых обязательств, принятых Российской Федерацией как государством – участником Таможенного союза
Развитие системы международно-правовых и внутригосударственных средств обеспечения международных договоров вызвано объективными потребностями международных отношений. Широкое внедрение указанных средств является в современный период важным условием укрепления международного правопорядка[501]. Внутригосударственный контроль со стороны органов публичной власти за реализацией международных договоров является важным средством обеспечения выполнения международных обязательств государства. Так, одной из важных составляющих деятельности Правительства РФ, связанной с реализацией международных договоров Российской Федерации является контроль. Контроль за выполнением международных договоров Российской Федерации должен являться одним из важных направлений в деятельности Правительства РФ. Взаимосвязь контрольных полномочий Правительства РФ и функционирования министерств и ведомств в сфере реализации международных обязательств обусловлена тем, что именно на последние возлагается основная часть работы по выполнению международных договоров Российской Федерации и иных международно-правовых актов, являющихся обязательными для Российской Федерации. Говоря о контроле, осуществляемом Правительством РФ за деятельностью министерств и ведомств, в юридической литературе отмечается следующее: в одном случае это может быть проверка действий или решений указанных органов власти, в другом – инспектирование или ревизия их решений, в третьем – рассмотрение жалоб на действия (бездействие) должностных лиц органов исполнительной власти и применение дисциплинарных мер ответственности или дача указаний об отмене решения федерального органа исполнительной власти[502].
Правовое закрепление осуществления руководства и контроля Правительства РФ за министерствами и ведомствами отражено в ст. 12 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»[503]. В этой статье установлено, что Правительство РФ руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность. Также важно иметь в виду и ст. 21 указанного Федерального конституционного закона, согласно которой Правительство РФ обеспечивает выполнение обязательств Российской Федерации по международным договорам. Как уже отмечалось, под международными договорами следует понимать не только межгосударственные и межправительственные договоры, но и договоры межведомственного характера, особенно те, которые имеют важное значение для государственных интересов Российской Федерации. В связи с этим следует обратить внимание, что согласно п. 4 ст. 11 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» Правительство РФ принимает решения о подписании международных договоров межведомственного характера, если такие договоры имеют важное значение для государственных интересов Российской Федерации.
Регламент Правительства Российской Федерации[504] предусматривает, что Правительство РФ в пределах своих полномочий: организует исполнение Конституции РФ, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, международных договоров Российской Федерации; осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ (в части полномочий, осуществляемых органами исполнительной власти субъектов РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ); принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации.
