Виктор Вишняков - Крым: право и политика
Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 41, 68 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации определил: Прекратить производство по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной в связи с вступлением указанного Договора в силу.
Несомненно, члены Конституционного Суда знали о содержании изложенного документа, как и о других решениях и заключениях Комитета по делам СНГ и связям с соотечественниками. Не исключено, что перспектива рассмотрения конституционного запроса Государственной Думы не вдохновляла конституционных судей. Тем более, что процедура рассмотрения Договора 1998 года в Государственной Думе давала веские основания для серьезного обсуждения весьма спорных аспектов не вступившего в силу международного Договора Российской Федерации и признания его не соответствующим Конституции Российской Федерации.
Верховный Совет Украины также сопроводил ратификацию Договора Обращением к Федеральному Собранию Российской Федерации, где обозначил круг дополнительных претензий Украины к России, удовлетворение которых, по замыслу депутатов Верховного Совета Украины, «устранит препятствия для полноценного сотрудничества в духе дружбы, партнерства, взаимного уважения и равноправия».
Поскольку Верховный Совет Украины в соответствии со статьей 85 (часть 5) Конституции Украины уполномочен определять основы внутренней и внешней политики государства, а в силу пункта 1 статьи 7 Закона Украины «О международных договорах Украины» законы о ратификации международных договоров Украины подписываются Председателем Верховного Совета Украины, указанное Обращение, устранив количественную асимметрию, закрепило одностороннее заявление Украины по ряду юридически значимых позиций.
При этом неясно, желает ли этим односторонним заявлением Верховный Совет Украины исключить или изменить действие положений Договора в их применении к России. С учетом этого было бы юридически некорректно оставить без внимания указанное одностороннее заявление, в отношении которого впоследствии можно утверждать:
что оно сделано при принятии Договора, то есть при выражении согласия на обязательность Договора;
что посредством этого заявления Верховный Совет Украины желает исключить или изменить юридическое действие положений Договора в их применении к России, до исполнения ею требований Верховного Совета Украины, перечисленных в заявлении.
Следовательно, такое одностороннее заявление при желании может быть истолковано как попадающее под определение «оговорка», предусмотренное подпунктом d) пункта 1 статьи 2 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года.
Оговорка же государства к Договору в силу подпункта а) пункта 1 статьи 21 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года имеет юридическое последствие: оговорка «изменяет для сделавшего оговорку государства в его отношении с этим другим участников положения договора, к которым оговорка относится, в пределах сферы действия оговорки».
Как пример можно привести предусмотренный в пункте 4 Обращения Верховного Совета Украины термин «русское национальное меньшинство», который можно толковать как обозначающий коренное русское население, живущее на своих исконных землях, сегодня отнесенных к государственной территории Украины.
Указанные документы внесены на рассмотрение палаты и зарегистрированы 25 декабря 1998 года без соответствующего заключения Правового управления Аппарата Государственной Думы, не согласованы с Президентом Российской Федерации, что является нарушением статьи 48, пункта 2 статьи 94 и пункта 2 статьи 194 Регламента Государственной Думы, в соответствии с которым «В случае, если Государственная Дума сопровождает ратификацию международного договора заявлением, не согласованным предварительно с Президентом Российской Федерации, проект федерального закона о ратификации международного договора принимается в первом чтении. К такому законопроекту применяются общие правила, предусмотренные настоящим Регламентом для законопроектов, принятых в первом чтении». Тем более, что в Заявлении Государственной Думы делается основной акцент на процедуре подтверждения Государственной границы Российской Федерации и Украины, хотя процессы делимитации и демаркации границы в начале пути. Кроме того, в первом абзаце статьи 2 Закона Российской Федерации «О государственной границе Российской Федерации» закреплено: «Государственной границей Российской Федерации является граница РСФСР, закрепленная действующими международными договорами и законодательными актами бывшего СССР; границы Российской Федерации с сопредельными государствами, не оформленные в международно-правовом отношении, подлежат их договорному закреплению». Наряду с указанным существуют специальные юридические документы о статусе города Севастополя и о правовой оценке изменения статуса Крыма, которые опубликованы и являются действующими, а также волеизъявления как населения города Севастополя, так и Крыма.
Обсуждение указанных документов осуществлялось с нарушением статьи 46, пункта 1 статьи 53, пункта 3 статьи 87, пункта 3 статьи 94 и полным игнорированием статьи 219 Регламента, что явилось причиной лишения депутатов Государственной Думы и других субъектов права законодательной инициативы, определенного статьей 104 (часть 1) Конституции Российской Федерации, возможности реализации своего права законодательной инициативы.
ГЛАВА VI.
Украина вытесняет Россию из Крыма и Севастополя и теряет интерес к Договору 1997 года
§ 1. Итоги реализации Договора 1997 г.
Ратификация Договора 1997 года совпала с завершением работы Государственной Думы второго созыва. В Думе нового, третьего созыва состав Комитета Государственной Думы по делам СНГ и связям с соотечественниками и в целом депутатского корпуса существенно изменился и прежде всего за счет тех, кто выступал против ратификации Договора. Председателем Комитета по СНГ стал присланный на «укрепление» Комитета из аппарата МИД Пастухов Б.Н., а Тихонова Г.И. «сделали» его заместителем. Численность Комитета уменьшилась до 8 человек. Ряд депутатов, активно выступавших против ратификации Договора (С. Бабурин, В. Вишняков, Авиалиани, Н. Столяров) вообще не были избраны в состав Думы третьего созыва. Распался экспертный совет при Комитете. Были нарушены устойчивые организационные связи с научными учреждениями, преемственность в работе Комитета.
Все это делалось сознательно и было направлено на разгром «оппозиции» по крымскому вопросу, по вопросам Севастополя и Черноморского флота. Цель была достигнута, и Комитет Государственной Думы по делам СНГ и связям с соотечественниками стал утрачивать свое влияние и авторитет. Распались связи с патриотическими общественными организациями Крыма и Севастополя. Крымский вопрос практически выпал из поля зрения Комитета да и всей Государственной Думы. Еще более грустной выглядела картина в Государственной Думе четвертого созыва.
Однако события вокруг Крыма и Севастополя продолжали закономерно развиваться по прогнозам, данным Комитетом по делам СНГ в 1995-1998 годах, ставя нередко в тупик «мудрую», осторожную политику уступок и соглашательства аппаратных работников. Одновременно крепло давление на Россию со стороны раскованных украинских лидеров при решении проблем Севастополя и Крыма. Однако то, что в 90-е годы встречало сопротивление со стороны Государственной Думы, сейчас воспринимается ею с равнодушным спокойствием.
Негативные последствия «ответственной» политики российских чиновников в процессе реализации Договора 1997 года проявилась не сразу. По оценке украинских политиков в период с 2000 по 2003 годы наметилось улучшение в отношениях России и Украины. Казалось, что Украине и России удалось пройти кризисные рифы, снять многочисленные политические и экономические барьеры, которые мешали взаимовыгодному сотрудничеству. Была создана и укреплена договорная база, насчитывавшая около 300 двусторонних соглашений. Украинско-российские отношения все чаще характеризовались в них как стратегические. Укреплялось экономическое сотрудничество.
Ход событий подтвердил, что не только Россия, но и Украина была заинтересована в экономическом сотрудничестве. В украинско-российских экономических отношениях осознавалась степень важности их для реализации соответствующих национальных интересов.
На протяжении 2002-2004 годов наблюдалось усиление диалога президентов двух стран, расширились контакты представителей практически всех уровней власти — от президентских, парламентских до общественных организаций. По оценкам экспертов наблюдалось сближение финансовых структур, налаживание научных и образовательных контактов. В эти годы президенты двух стран встречались около 20 раз. Было подписано более 40 соглашений о сотрудничестве. В их числе — соглашение о создании филиалов российских вузов на территории Украины и украинских на территории России; о сотрудничестве в сфере молодежной политики и в области СМИ; два соглашения о сотрудничестве в области охраны здоровья и другие.
