Всеволод Васильев - Муниципальное право России
Кроме того, муниципальное право может преподаваться как учебная дисциплина, посвященная только тем вопросам, которые входят в ее предмет (система местного самоуправления, территориальное устройство, виды муниципальных образований, структура органов местного самоуправления и т. д.). Кое-где муниципальное право изучается именно в таком содержании. Причем собственно муниципально-правовые вопросы излагаются подробнее, чем в общем курсе, и составляют часть материала о местном самоуправлении, который преподается в других неправовых или смешанных с правовой материей дисциплинах.
В настоящем учебнике в целях относительно полного изложения правового материала о местном самоуправлении частично проанализированы и систематизированы нормы не только собственно муниципального права, как они понимаются автором, но и некоторых других отраслей права и законодательства, в частности избирательного законодательства, наиболее близко связанного с муниципальным правом, поскольку оно регулирует вопросы формирования органов местного самоуправления, конституционного, бюджетного и некоторых других отраслей права. Сделано это с целью приближения к действующей пока программе курса «Муниципальное право» для юридических высших учебных заведений.
Глава III. Местное самоуправление как объект правового регулирования
1. Понятие местного самоуправления
В самом общем смысле самоуправление – это самостоятельное, без вмешательства извне улаживание тем или иным сообществом собственных дел. Сообщества могут быть территориальными, производственными, научными, студенческими, иными относительно формализованными коллективами, решения которых принимаются всеми их членами или уполномоченными органами и обязательны для каждого члена данного коллектива. Таким образом, при самоуправлении объекты и субъекты управленческих действий сливаются воедино.
Местное самоуправление в первом приближении – это самостоятельное устройство своих дел территориальными сообществами, действующими в установленных пространственных границах. Это особый вид самоуправления, выступающий составной частью общей системы социального управления, т. е. системы организации общественной жизни в данной стране. В этом качестве местное самоуправление обладает рядом признаков, обозначающих его как многоаспектный политико-правовой институт, присущий любому демократическому государству.
Конституция РФ содержит важнейшие характеристики местного самоуправления, хотя в ней и нет прямого его определения. Основываясь на Конституции, это определение дает федеральное законодательство. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает вслед за Конституцией, что местное самоуправление является одной из основ конституционного строя РФ, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории России. Местное самоуправление – это «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».
Как и в любом кратком определении, здесь каждое слово насыщено богатым содержанием. Местное самоуправление предполагает согласно этому определению самостоятельное решение вопросов местного значения. Именно решение, т. е. окончательное определение дела. Не совет, не рекомендация, не просто мнение, а властное вершение. Самостоятельное, т. е. независимое от других решение. Но не «беспредел». Самостоятельность местного самоуправления относительна, ибо она осуществляется в рамках Конституции, федеральных и региональных законов. В связи с этим содержание самостоятельности местного самоуправления вряд ли можно считать величиной постоянной. В зависимости от политических, экономических и социальных условий ее рамки могут изменяться.
Решаемые местным самоуправлением вопросы местного значения определяются законом и касаются обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.
Под свою ответственность. Ответственность может быть перед населением, государством, физическими и юридическими лицами. «Своя ответственность» означает также, что местное самоуправление должно опираться на собственные или преимущественно собственные материальные и финансовые ресурсы. Согласно ст. 126 Гражданского кодекса РФ муниципальные образования отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности. Государство не отвечает по обязательствам муниципальных образований.
Местное самоуправление осуществляется двояким образом. Во-первых, непосредственно населением путем выборов, референдумов, сходов, собраний и конференций граждан и в других формах прямой демократии. И, во-вторых, через органы местного самоуправления — представительные, исполнительно-распорядительные, контрольные и др.
Местное самоуправление в своей деятельности исходит из интересов населения. В теоретическом плане не должно быть расхождений между интересами демократического, социального, правового государства, для которого человек, его права и свободы являются высшей ценностью, и интересами местного самоуправления. Однако на практике между органами этого государства и органами местного самоуправления в данной, конкретной ситуации противоречия случаются нередко, поскольку оценка одних и тех же дел разными уровнями власти и управления не может быть одинаковой.
Местное самоуправление при решении вопросов местного значения учитывает исторические и иные традиции. Именно местная власть имеет все возможности принять во внимание в своих решениях огромное разнообразие природно-географической и экономической специфики, уклад жизни людей, их язык, культуру, бытовые и национальные особенности.
Приведенное определение в известной степени корреспондирует эталонному для современного европейского демократического государства определению местного самоуправления, содержащемуся в Европейской хартии местного самоуправления, которая подписана и Российской Федерацией. Под местным самоуправлением здесь понимается право и реальная способность органов местного самоуправления (в более точном, хотя и неофициальном, переводе на русский с английского и французского первоисточников – не «органов местного самоуправления», а «местных сообществ». – В.В.) регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Данные положения не исключают обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону.
Это определение не ограничивается правом органов местного самоуправления самостоятельно принимать решения, но указывает на реальную способность это делать. Это весьма важная черта в характеристике местного самоуправления, предполагающая, что о реальном существовании местного самоуправления можно говорить лишь тогда, когда его правовая модель воплощается в жизнь. Данная идея актуальна для оценки современного российского местного самоуправления, эффективности его функционирования.
Россия делает лишь первые шаги на пути, обозначенном различными, подчас весьма привлекательными по канонам демократии, правовыми, в том числе конституционными, установлениями об организации и деятельности местного самоуправления. Местное самоуправление в нашей стране пока не обладает в полной мере возможностями для реализации этих установлений. Усилия, направленные на то, чтобы право и способность его осуществления слились воедино, предпринимаются федеральными и региональными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления. Однако цель будет достигнута, когда решение получат многие политические, социально-экономические и культурно-цивилизационные проблемы, вставшие перед новой Россией. Надо учитывать, что местное самоуправление в развитых демократических государствах утверждалось в течение не одного столетия. Российскому же самоуправлению в его современном понимании от роду всего несколько лет. И, возможно, пройдет не одно десятилетие, пока оно крепко станет на ноги.
