Виктор Вишняков - Крым: право и политика
После распада СССР Российская Федерация, как носитель исконной российской государственности, в полном объеме приняла на себя международные обязательства СССР и тем самым безоговорочно подтвердила свою историческую преемственность, как государства абсолютного суверенитета.
§ 6. Попытка группы депутатов Государственной Думы отменить ратификацию Договора 1997 года
Несмотря на огромную подготовительную работу, которую провел Комитет по делам СНГ и связям с соотечественниками по организации государственно-правовой экспертизы. Договора 1997 года, привлечение лучших юристов конституционалистов и международников — к всестороннему и глубокому анализу этого Договора, переломить ситуацию и не допустить его ратификацию не удалось. Со временем выясняется многие факты, скрытые в архивах. Но одна из причин поражения лежит на поверхности — противодействие исполнительной и идейной властей. В Украине же все три ветви власти объединились и активно действовали в едином русле при решении крымских вопросов. В России же официоз старательно обходил проблемы Крыма и Севастополя: не дай Бог, украинские политики будут пугать народ Украины опасными происками «москалей», угрожать обращением в ООН, к помощи НАТО.
Были предприняты попытки отмены ратификации путем обращения с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации. Было ясно, что Суд не поддержит запрос, но и оставлять без внимания грубые нарушения правовых норм как в самом Законе, так и в процедуре прохождения ратификации Закона было бы неправильно.
22 января 1999 года состоялось заседание Комитета по делам СНГ и связям с соотечественниками, на котором были заслушаны и обсуждены результаты рассмотрения Государственной Думой проекта федерального закона «О ратификации Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной» и проект постановления Государственной Думы «Об отмене постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
Комитет решил: принять предложенный проект заключения Комитета; утвердить текст проекта постановления Государственной Думы по данному вопросу; рекомендовать Государственной Думе принять проект постановления Государственной Думы по вопросу повестки дня заседания Комитета; направить решение Комитета и заключение Комитета с текстом проекта постановления Государственной Думы и другими сопроводительными документами в Совет Государственной Думы для включения указанного проекта постановления Государственной Думы в повестку дня заседания Государственной Думы 27 января 1999 года.
В Заключении Комитета, принятом в связи с допущенными нарушениями процедуры, установленной Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации при рассмотрении проекта федерального закона «О ратификации Договора» от 25 декабря 1998 года, говорилось следующее.
Одним из правовых изъянов Договора, отмеченных было закрепление в тексте статьи 12 понятия «национальные меньшинства», которое вступило в противоречие с основами конституционного строя и основами правового статуса личности (главы I и II Конституции Российской Федерации). Другим правовым изъяном текста Договора было закрепление в статье 2 подтверждения нерушимости существующих границ между Россией и Украиной, которые к настоящему времени не только не демаркированы, но даже и не делимитированы.
Указанные правовые положения были впоследствии усугублены разрушением окончательного текста Договора через искажение процедуры выражения согласия на обязательность международного договора. В частности, Договор внесен в Государственную Думу без учета подпункта а) пункта 1 статьи 2 и статьи 31 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года. В связи с этим не выполнена статья 16 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», определяющая порядок внесения на ратификацию международных договоров, а именно — не представлены в Государственную Думу Совместное заявление Российской Федерации и Украины, Российско-Украинская декларация, подписанные президентами двух стран в день подписания самого Договора, а также заявление Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина при подписании российско-украинских документов (г. Киев, 31 мая 1997 г.), а также Обращение Верховного Совета Украины к Федеральному Собранию Российской Федерации, из которого следовало, что 14 января 1998 года были завершены процедуры, необходимые для принятия Договора законодательной властью Украины.
При рассмотрении Договора докладчиком выступил Министр иностранных дел Российской Федерации И.С. Иванов, который не был назначен соответствующим распоряжением Президента Российской Федерации официальным представителем Президента Российской Федерации при рассмотрении палатами Федерального Собрания Российской Федерации вопроса о ратификации указанного Договора.
В случае возможного вступления Договора в силу, — говорилось далее, — каждая из сторон на будущих переговорах по заключению различных соглашений может предложить свое толкование соответствующей рамочной статьи Договора. При этом каждая из них в соответствии со статьей 31 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года должна будет толковаться в контексте всего договора, включая его преамбулу и документы, подписанные президентами одновременно с Договором, а также в контексте Обращения Верховного Совета Украины и Заявления Государственной Думы.
В результате толкования рамочных статей Договора по схеме, указанной выше, можно утверждать, что Россия будет являться участником одного Договора, а Украина — другого, то есть обязательства и права России и Украины по Договору согласно подпункту b) пункта 4 статьи 20 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года носят неадекватный характер.
В силу подпункта b) пункта 3 статьи 60 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года можно утверждать, что произошло нарушение договорного положения, имеющего существенное значение для осуществления объекта и целей договора. Таким образом, ставятся под вопрос как сама возможность, так и ценность договорных отношений между Россией и Украиной в области, регулируемой Договором, что представляет собой непосредственную угрозу договорной цели.
В ходе обсуждения палатой проекта федерального закона о ратификации Договора фракция КПРФ в соответствии с частью 1 статьи 94 Регламента Государственной Думы внесла проект постановления о заявлении Государственной Думы в связи с ратификацией Договора и проект заявления Государственной Думы в связи с ратификацией Договора. Указанные документы были внесены на рассмотрение палаты и зарегистрированы 25 декабря 1998 года без соответствующего заключения Правового управления Аппарата Государственной Думы, не согласованы с Президентом Российской Федерации, что является нарушением статьи 48, пункта 2 статьи 94 и пункта 2 статьи 194 Регламента Государственной Думы, в соответствии с которым: «В случае, если Государственная Дума сопровождает ратификацию международного договора заявлением, не согласованным предварительно с Президентом Российской Федерации, проект федерального закона о ратификации международного договора принимается в первом чтении. К такому законопроекту применяются общие правила, предусмотренные настоящим Регламентом для законопроектов, принятых в первом чтении».
В Заявлении Государственной Думы делался основной акцент на процедуре подтверждения Государственной границы Российской Федерации и Украины, хотя процессы делимитации и демаркации границы были еще в начале пути. Кроме того, в первом абзаце статьи 2 Закона Российской Федерации «О государственной границе Российской Федерации» закреплено: «Государственной границей Российской Федерации является граница РСФСР, закрепленная действующими международными договорами и законодательными актами бывшего СССР; границы Российской Федерации с сопредельными государствами, не оформленные в международно-правовом отношении, подлежат их договорному закреплению». Наряду с указанным существуют специальные юридические документы о статусе города Севастополя и о правовой оценке изменения статуса Крыма, которые опубликованы и являются действующими, а также волеизъявления как населения города Севастополя, так и Крыма.
Обсуждение указанных документов осуществлялось с нарушением статьи 46, пункта 1 статьи 53, пункта 3 статьи 87, пункта 3 статьи 94 и полным игнорированием статьи 219 Регламента, что явилось причиной лишения депутатов Государственной Думы и других субъектов права законодательной инициативы, определенных статьей 104 (часть 1) Конституции Российской Федерации, возможности реализации своего права законодательной инициативы.
