Виктор Вишняков - Крым: право и политика
На момент заключения Договора об образовании СССР 30 декабря 1922 года Украина и Россия были фактически единым федеративным государством, что следует из постановления 4-го Всеукраинского съезда Советов (6-20 мая 1920 г.) «О государственных отношениях между УССР и РСФСР», где указано, что УССР, сохраняя свою самостоятельную государственную конституцию, остается членом Всероссийской Социалистической Советской Федеративной Республики, а также из договора между РСФСР и УССР от 29 декабря 1920 г., по которому самые важные «объединенные наркоматы» РСФСР и Украины (наркоматы военно-морских дел, ВСНХ, внешней торговли, финансов, НКПС, Труда, почт и телеграфов) входили в состав Совнаркома РСФСР (ст. 4) и руководство этими наркоматами осуществлялось через съезды Советов РСФСР и ВЦИК (ст. 6). Идея федерации Украины и России допускалась и украинскими националистами — Центральная Рада Украины 7 (20) ноября 1917 г. провозгласила образование Украинской Народной Республики в составе России; 14 ноября 1918 г. гетман Скоропадский провозгласил федерацию Украинской Державы с будущей небольшевистской Россией.
За рамки Договора 1997 года была вынесена проблема Крыма, что прямо противоречит национальным интересам России и интересам русского населения Крыма. Вновь игнорируется тот бесспорный факт, что Крым был передан Украине с грубейшими нарушениями действовавших в то время Конституций СССР и РСФСР. Президиум Верховного Совета СССР, чьим решением Крым был передан Украине, согласно ст. 49 Конституции СССР 1936 г. не имел права решать вопрос об изменении границ между республиками — это мог решать только Верховный Совет СССР (ст. 14, 31). Президиум Верховного Совета РСФСР также не имел права изменять территориальный состав РСФСР, согласно ст. 19 и 23 Конституции РСФСР 1937 г. на это имел право Верховный Совет РСФСР.
Оставлены без договорного учета и исторически сложившаяся взаимозависимость экономики регионов современной России и Украины, их общие природные ресурсы и необходимость согласованного управления ими.
Договорно не отражен принцип континуитета, т. е. продолжения Россией осуществления международных прав и исполнения обязательств Союза ССР, хотя этот принцип получил подтверждение в ряде авторитетных мировых и европейских документов правового характера, этот принцип расписан и в учебниках по международному праву{107}.
Уникальность историко-правовых реальностей диктовала внешнеполитическим ведомствам России и Украины необходимость договорного согласования не шаблонных, а специальных (lex specialis) регулятивных механизмов. По результатам экспертизы текста Договора, однако, приходится с сожалением констатировать преобладание в тексте трафаретных и декларативных формулировок, свидетельствующих о нетворческом, а иногда и низком качестве выполненной договорно-правовой работы.
Положения статей 1-4 и особенно 6 не только не компенсируют существующую несбалансированность, но и исключают взаимность и симметричность военно-политических и других обязательств Сторон по отношению друг к другу.
Ст. 2 раздела 1 Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной определяет нерушимость существующих границ двух государств. Тем самым Договор юридически закрепляет разделение двух близкородственных славянских народов между различными государствами, способствует сохранению нынешней неприемлемой для России ситуации с Крымом и Черноморским флотом.
Сокращая до минимума геополитическое и военное присутствие России в Черноморском регионе, Договор ставит обеспечение здесь российских интересов в сугубую зависимость от политики Украины. Располагая достаточно мощной и современной армией, развитым экономическим, в том числе военно-промышленным потенциалом, Украина вполне способна отстаивать собственные интересы в Черноморском регионе. Если Украина осознает себя частью восточнославянской (русской) цивилизации, то возможно согласование политики России и Украины по отношению к Турции, НАТО и другим региональным центрам силы.
Прежде всего следует помнить, что подписывая так называемый «большой договор» с тем или иным государством, Россия фактически принимает на себя определенную моральную и, в известной мере, международно-правовую ответственность за внутриполитическую практику государства-партнера. Внутриполитическая практика современного украинского государства характеризуется непоследовательностью и правовым нигилизмом.
Таким образом, на передний план выдвигалась та ассиметрия обязательств, которая начала складываться в пользу Украины с 1945 года — момента ее членства в ООН (Россия, как известно, не была ни учредителем, ни членом ООН), затем была усилена передачей Крыма в 1954 году без свободного, добровольного волеизъявления граждан РСФСР, развита в Договоре между РСФСР и УССР от 19 ноября 1990 года, закреплена разгромом крымской государственности русского народа и практическим невыполнением Украиной обязательств по Договору от 19 ноября 1990 года, Соглашением между Российской Федерацией и Украиной о дальнейшем развитии межгосударственных отношений от 23 июня 1992 года, Соглашениями по Черноморскому флоту, договоренностям в рамках СНГ.
Указанная асимметрия обязательств Украины позволяет ей форсировать свои отношения с НАТО и ГУАМ, что идет вразрез с декларируемым в Договоре от 31 мая 1997 года стратегическим партнерством между Россией и Украиной.
Неподготовленным представляется договорное подтверждение нерушимости «существующих» между Россией и Украиной границ (ст. 2 Договора). Ведь Верховный Совет Украины исходил из того, что процесс делимитации и демаркации границ между Россией и Украиной не завершен, требуется ускорить этот процесс (п. 2 стр. 2 текста Обращения).
Целесообразно ли в такой ситуации договорно подтверждать нерушимость границ, которые еще не определены и не обозначены? Кроме того, территориальные вопросы нельзя урегулировать вне уже отмеченного историко-правового контекста. Не ставя под сомнение приверженность международно-правовому принципу нерушимости границ, прежде всего границ России, Украины с третьими государствами, представляется уместным напомнить одну из формул Хельсинкского акта: государства-участники «считают, что их границы могут изменяться в соответствии с международным правом, мирным путем и по договоренности».
При выработке правовой стратегии в этом исключительно деликатном вопросе нельзя игнорировать исторические основания прав России в Крыму, специальные юридические документы по особому правовому статусу Севастополя и Крыма (Указ Президиума Верховного Совета РСФСР «О выделении города Севастополя в самостоятельный административно-хозяйственный центр» № 761/2 от 29 октября 1948 года, Постановление Верховного Совета Российской Федерации «О правовой оценке решений высших органов государственной власти РСФСР по изменению статуса Крыма, принятых в 1954 году» № 2809-1 от 21 мая 1992 года, Постановление Верховного Совета Российской Федерации «О статусе города Севастополя» № 5359-1 от 9 июля 1993 года), волеизъявление населения Крыма и Севастополя и иные правовые реалии. Наспех сляпанные договорные формулы о российско-украинских границах не стабилизируют, а вносят путаницу в исторически сложившийся правовой режим границ.
Это приобретает особую актуальность в условиях, когда Украинская Сторона требует закрепить в договорном порядке фактические границы землепользования, нередко формировавшиеся без учета и в нарушение законодательных и нормативных документов, регламентирующих линию прохождения границы между РСФСР и УССР.
Украинская Сторона настаивала также на необходимости установления границы в Азовском море и Керченском проливе и безотлагательного разграничения территориальных вод, континентального шельфа и исключительной (морской) экономической зоны на Черном море.
В тексте Договора имеются положения, которые имеют серьезные юридические последствия для русских, проживающих как в России, так и вне ее. Так, предусмотренный в статье 12 Договора термин «национальное меньшинство» можно толковать как обозначающий русскоязычное население, веками проживающее на русских землях, сегодня отнесенных к государственной территории Украины. В пользу такого толкования свидетельствует упоминавшийся текст Обращения Верховного Совета Украины, в котором прямо использован термин — «русское национальное меньшинство» на Украине (п. 4 стр. 2 Обращения).
Напомним еще раз, что русские, проживающие в Украине, составляют по ряду регионов половину их населения, и отнесение такой половины, проживающей на земле своих пращуров, в разряд «национального меньшинства» не только иллогично, но и противоправно. Кроме того, включение такого понятия в международный договор России создало бы конфликт такой договорной нормы с пунктом 1 «б» ст. 72 Конституции Российской Федерации, в котором понятие «национальное меньшинство» имеет совершенно иное содержание. В преамбуле Конституции Российской Федерации говорится: «Мы, многонациональный народ Российской Федерации…», а положения главы 2, составляющие основы правового статуса личности в Российской Федерации, не содержат термина «национальное меньшинство». Вместе с тем в пункте 3 статьи 5 Конституции Российской Федерации закреплено «равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации».
