Алексей Худяков - Избранные труды по финансовому праву
На основании всего изложенного можно, на наш взгляд, сделать вполне определенный вывод, что таких институтов (разделов), как «Правовое регулирование государственных доходов и расходов», особенная часть финансового права не содержит. В лучшем случае они могут быть разделами науки или учебного курса финансового права, выделяемых, как пишет С. Д. Цыпкин, в целях более детального анализа, усвоения и совершенствования соответствующих нормативных материалов.[291]
В то же время полагаем, что в рамках отдельных разделов финансового права (рассматриваемого в качестве отрасли), опосредующих определенный фонд денежных средств, выделение особых институтов, регулирующих доходы и расходы этого фонда, в принципе допустимо. Это полностью отвечает экономическим предпосылкам формирования системы финансового права, т. к. фонд денежных ресурсов, лежащий в основе правового института, всегда состоит из двух частей – доходной и расходной. Логично предположить, что и правовой институт (раздел) содержит особые группировки норм, соответствующие этим частям денежного фонда. Например, представляется вполне обоснованным мнение С. Д. Цыпкина о существовании такого правового института, как «Доходы государственного бюджета».[292] Но в то же время полагаем, что он является частью не раздела «Правовое регулирование государственных доходов», а бюджетного права.
3) Если даже допустить, что финансовое право содержит такой раздел (подотрасль), как регулирование государственных доходов, – негативное отношение к чему было высказано выше, – то и в этом случае данный раздел в рассматриваемой системе сконструирован неудачно. Хотя он и назван «Регулирование государственных доходов», в нем, судя по включенным институтам, отображены только доходы государственного бюджета, т. е. централизованные доходы. А как известно, понятие «государственные доходы» включает в себя как централизованные, так и децентрализованные доходы, в частности доходы государственных предприятий и организаций, чьи денежные фонды входят в состав финансов. Иначе говоря, доходы бюджета являются лишь частью государственных доходов.
Следовательно, наименование данного раздела гораздо шире его содержания. Или, другими словами, этот раздел (в том виде, в котором он представлен в рассматриваемой системе) не охватывает всех государственных доходов.
Попутно отметим, что некоторые авторы, например Б. Н. Иванов, в раздел «Правовое регулирование государственных доходов» включают государственный кредит.[293] Это, по нашему мнению, является неточным. Посредством государственного кредита государство как получает деньги, так и тратит их, рассчитываясь с кредиторами (гражданами – держателями облигаций, вкладчиками в сберкассах). Причем в суммарном выражении, учитывая возмездность государственного кредита, государство в конечном счете больше денег возвращает кредиторам, чем получает от них. Поэтому государственный кредит в равной мере можно относить и к государственным доходам, и к государственным расходам. Размещение же его лишь в каком-нибудь одном из этих разделов финансового права принципиально неправильно.
По этим же мотивам представляется неправильным включение в раздел государственных доходов института «Государственное личное и имущественное страхование».[294] Посредством указанного института осуществляется как собирание, так и расходование государственных денежных средств.
4) В разделе «Регулирование государственных расходов» указан институт «Правовой режим финансирования народного хозяйства». В разделе кредитно-денежной системы СССР – «Финансирование капитальных вложений». В этом нельзя не усмотреть определенного параллелизма. Кроме того, обеспечение капитального строительства денежными ресурсами может осуществляться как посредством дотирования (безвозмездное и безвозвратное предоставление денежных средств), так и посредством кредитования (возмездное и возвратное предоставление). В первом случае этот институт тяготеет к разделу государственных расходов, что и отображено, скажем, в учебнике «Советское финансовое право» под редакцией В. В. Бесчеревных и С. Д. Цыпкина, 1982 года издания. Обеспечение капитального строительства может осуществляться также и за счет децентрализованных источников, т. е. посредством использования собственных денежных ресурсов предприятий и организаций. В этом случае относить финансирование капитальных вложений в подотрасль кредитно-денежной системы будет также неправильным.
Следовательно, финансирование капитального строительства может осуществляться за счет различных денежных фондов, и «прикрепление» его лишь к одному финансово-правовому институту (в рассматриваемом случае – к кредитно-денежной системе) не соответствует фактическому положению дел.
5) Отдельно остановимся на таком институте, как «Государственный кредит». Вопрос этот достаточно сложен, и в литературе по этому поводу высказывались самые разнообразные суждения. В рассматриваемой системе он выделен в качестве «института вне подотраслевой системы». Б. Н. Иванов помещает его в разделе «Правовое регулирование государственных доходов», что, как выше было уже сказано, вряд ли является правильным. Т. С. Ермакова считает, что место этого института в подотрасли «Правовое регулирование отношений в области кредита», где он сосуществует со вторым институтом – банковским кредитом.[295] Однако весь этот спор о месте государственного кредита в системе особенной части финансового права теряет всякий смысл, если предположить, что такого института вообще не существует. А это, на наш взгляд, именно так, поскольку государственный кредит, как отмечалось выше, не образует собственного фонда денежных средств. А нет его – нет и финансово-экономического института; нет последнего – неоткуда взяться и финансово-правовому. Поэтому, вопреки распространенным представлениям, государственный кредит, по нашему мнению, не является самостоятельным институтом особенной части, а, являясь одним из методов мобилизации денежных ресурсов, выступает элементом тех разделов финансового права, которые опосредуют такие денежные фонды, как государственный бюджет либо банковские фонды.
По мотивам, близким к изложенным, нельзя признать, как это делают отдельные авторы, существование в качестве особого и такого института, как «Правовое регулирование социального страхования». Бюджет социального страхования финансовой системы СССР являлся частью государственного бюджета. Поэтому этот институт должен был рассматриваться как часть бюджетного права.
6) В подотрасль кредитно-денежной системы включен институт «Регулирование отношений в области кредита». Судя по названию, он должен охватывать все виды кредитных отношений, однако при последующем его освещении выясняется, что речь идет только о банковском кредите, тогда как, скажем, государственный кредит выделен в качестве особого института и рассматривается в другом месте.[296] Но дело даже не в этом, и вряд ли положение спасает конструкция. где оба кредита (банковский и государственный) сосредоточены в одной подотрасли.[297] Возражение вызывает, о чем было сказано выше, само существование кредита в качестве самостоятельного наряду с централизованными и децентрализованными финансами института финансовой системы. А если нет экономического института, то не может быть и финансово-правового.
Заканчивая рассмотрение данной системы и оценивая ее в целом, отметим, что при ее построении не соблюден один из основных методологических принципов систематизации, согласно которому группировка явлений при построении системы должна производиться по единому классификационному критерию. В результате правовые институты сформированы по самым разнообразным критериям. Так, одни из них выделены по признаку наличия соответствующего фонда денежных средств (бюджетное право, государственное имущественное и личное страхование), в основу других положена характеристика денежных средств в качестве доходов или расходов (подотрасли регулирования государственных доходов и расходов), третьи сгруппированы в зависимости от объекта финансирования (финансирование народного хозяйства, финансирование капитальных вложений), критерием четвертых выступает метод финансовой деятельности (государственный кредит, регулирование отношений в области кредита).
На основании изложенного и в свете вывода о зависимости правовых институтов от финансовых полагаем, что система особенной части финансового права выглядит следующим образом:
1) Экономическому институту «Государственные бюджеты» соответствует раздел финансового права – «Бюджетное право».
2) Институту «Финансы банков» соответствует раздел, который можно было бы, на наш взгляд, называть «Финансово-банковское право».
