Алексей Худяков - Избранные труды по финансовому праву
Говоря о системе особенной части финансового права, необходимо выяснить еще один вопрос: из каких систематизирующих группировок состоит ее структура. Если речь вести о советской финансово-правовой науке, то особенная часть подразделялась в ней лишь на институты. Однако затем, как писал Е. А. Ровинский, «назрела практическая потребность дополнить традиционную триаду – отрасль, институт, норма – введением подотрасли как совокупности определенных институтов».[285] С учетом этого обстоятельства Е. А. Ровинский финансовое право как отрасль делил первоначально на подотрасли, а их уже, в свою очередь, – на институты. Такой подход получил положительную оценку большинства ученых, поскольку позволял избежать некоторых недоразумений. Так, бюджетное право традиционно считалось институтом финансового права. Так же традиционно признавался институтом и бюджетный процесс, который входит в состав бюджетного права. Другими словами, получалось, что один институт входил в состав другого института. Это приводило к смысловой и логической путанице. Поэтому введение более крупных, чем институт, группировок финансово-правовых норм является обоснованным, что и было сделано, например, М. И. Пискотиным в отношении бюджетного права, который, по его мнению, «не просто крупный институт, а совокупность институтов, особый раздел (подотрасль) права».[286] К такому же выводу в отношении института государственных доходов пришел и С. Д. Цыпкин, который считал его не институтом, а разделом финансового права.[287]
Правда, параллельно этому возник спор: насколько удачным является применение термина «подотрасль». По мнению В. В. Бесчеревных, «в самом термине «подотрасль» выражена тенденция к обособлению, к выделению в самостоятельную отрасль права, а, учитывая внутреннее единство общественных отношений, составляющих предмет финансового права… такая центробежная тенденция в этой области не действует».[288] Может показаться, что речь идет о смысловых оттенках, не имеющих существенного значения. Однако это не так. Точность терминов – это точность мысли. А последнее является необходимым условием познания действительности. И поскольку бюджетное право ни в какой перспективе не в состоянии существовать вне финансового, мнение В. В. Бесчеревных представляется правильным. Кроме того, термин «подотрасль» и в чисто смысловом значении неточно отображает существующее соотношение этих правовых образований. Бюджетное право находится не под отраслью, а в отрасли финансового права.
Во всяком случае, вопрос о том, что в системе особенной части финансового права существуют группировки правовых норм более крупные, чем институты, объединяющие их, в настоящее время можно считать решенным.
В свое время в советской юридической литературе было предложено несколько вариантов системы особенной части финансового права. Представляется целесообразным их рассмотреть, но, разумеется, не только для того, чтобы задним числом восстановить истину – Союз и, следовательно, советское финансовое право распались, и вопрос о его системе представляет чисто исторический интерес, – а для того, чтобы, опираясь на довольно глубокую проработку проблемы, попытаться выявить общие закономерности и объективные критерии, применимые не только к Союзу, но и к любому государству.
Начнем с той из них, которая представлена в учебнике «Советское финансовое право» под редакцией Е. А. Ровинского 1976 года издания и которая отличается наибольшей детализированностью.[289] Она выглядит следующим образом: 1) подотрасль бюджетного права, которая включает в себя институты: а) бюджетное устройство СССР; б) бюджетно-материальное право; в) бюджетно-процессуальное право; 2) подотрасль регулирования государственных доходов, которая включает: а) обязательные платежи государственных предприятий, объединений и отраслей хозяйства; б) налоговое право; в) неналоговые доходы.
Институты внеотраслевой системы: а) государственный кредит; б) государственное имущественное и личное страхование.
3) Подотрасль регулирования государственных расходов: а) правовой режим финансирования народного хозяйства; б) правовой режим сметно/бюджетного финансирования.
4) Подотрасль кредитно-денежной системы СССР включает в себя: а) регулирование отношений в области кредита; б) финансирование капитальных вложений; в) регулирование отношений в области расчетов; г) регулирование денежного обращения; д) государственную валютную монополию.
Данная система страдает определенными, на наш взгляд, недостатками, а именно:
1) В ней не отображены финансы предприятий и отраслей хозяйства, которые, по общему мнению, входили в состав финансовой системы СССР, где были представлены самостоятельным финансово-экономическим институтом.
2) Вызывают возражения такие подотрасли, как «Регулирование государственных доходов» и «Регулирование государственных расходов». Надо сказать, что мнение о существовании в системе финансового права этих (или им подобных) институтов (разделов, подотраслей) являлось не только одним из старейших, но и общепризнанных. Исключение, пожалуй, составляла лишь Т. С. Ермакова – в разработанной ею системе эти институты не фигурируют, хотя в то же время против их существования ничего и не сказано.[290]
Постараемся оспорить это традиционное и устоявшееся суждение.
Во-первых, финансовая система СССР (как, впрочем, и любой другой страны) не знала таких финансово-экономических институтов, как «Государственные доходы» и «Государственные расходы». А если нет экономического института, то неоткуда взяться и правовому, т. к. нет той группы общественных отношений, которая могла бы быть предметом данного правового института.
Во-вторых, существование любого правового института означает наличие специфической, относительно обособленной от других групп общественных отношений. Признание в финансовом праве указанных выше правовых институтов (разделов, подотраслей) означает, что имеются особые общественные отношения, связанные с доходами и расходами, существующие отдельно от денежных фондов. Но доходы и расходы являются неотъемлемой частью определенного фонда денежных средств и «намертво» к нему привязаны. Нет доходов и расходов – нет и самого фонда, точно так же как не может быть каких-то отдельно существующих от определенного фонда «доходных» и «расходных» отношений. Они всегда являются отношениями своего фонда. Следовательно, общественные отношения, связанные с доходами и расходами денежных фондов, являются не только неотъемлемым элементом тех финансово-экономических институтов, которые опосредуют данные фонды, но, собственно, и формируют эти институты. Каждому из них соответствует свой правовой институт. Вычленение из него «доходных» и «расходных» отношений (с тем, чтобы они составили обособленный предмет правового регулирования) означало бы фактически разрушение лежащего в его основе экономического института, т. к. фонд денежных средств не может существовать без доходов и расходов. Но экономические институты, выраженные определенным фондом денежных средств, существуют как объективная реальность. Это означает, что такие правовые институты (разделы), как «Регулирование государственных доходов» и «Регулирование государственных расходов», не имеют своего предмета правового регулирования.
Точнее, в качестве такового они лишь вычленяют определенные общественные отношения из общей их группы, консолидированной вокруг того или иного денежного фонда. А поскольку никакой правовой институт не может существовать без собственного предмета правового регулирования, то указанных институтов (разделов) нет вообще.
Наконец, в-третьих, экономическая природа общественных отношений определяется тем денежным фондом, вокруг которого они группируются и образуют в своей совокупности соответствующий финансово-экономический институт. Правовое лицо этих отношений должно быть адекватно их экономическому содержанию. Так, отношение по внесению платежей в бюджет – это экономическое бюджетное отношение. Бюджетным же оно должно и быть с правовой точки зрения. Следовательно, нормы, регулирующие платежи в бюджет, вводят в состав бюджетного права, а не в институт государственных доходов, существующий якобы отдельно от бюджета.
На основании всего изложенного можно, на наш взгляд, сделать вполне определенный вывод, что таких институтов (разделов), как «Правовое регулирование государственных доходов и расходов», особенная часть финансового права не содержит. В лучшем случае они могут быть разделами науки или учебного курса финансового права, выделяемых, как пишет С. Д. Цыпкин, в целях более детального анализа, усвоения и совершенствования соответствующих нормативных материалов.[291]
