Олег Кутафин - Российская автономия
А. И. Лепешкин отмечал, что для юридической природы АССР как субъекта советской автономии характерно то, что она находится в составе союзной республики на правах автономной республики. Это означает, что АССР в отличие от союзной республики не объединяется с другими советскими государствами, а находится в составе союзной республики на правах автономной республики, будучи органической частью союзной республики. АССР в своей совокупности не образуют какой-либо союзной республики в отличие от союзных республик, которые, объединившись между собой, создали новое государственное образование – СССР. Ученый указывал, что практически все автономные республики Российской Федерации появились после того, как возникла РСФСР. Таким образом, образование автономных республик шло уже в рамках РСФСР.
А. И. Лепешкин подчеркивал, что характер внутрифедеративных отношений в РСФСР во многом отличается от тех, которые присущи Союзу ССР и его субъектам.
Он считал, что для взаимоотношений между АССР и союзной республикой, в состав которой входит автономная республика, характерно следующее: а) союзная республика определяет в основе не только всю систему органов государственной власти и управления АССР, но и порядок их организации и деятельности; б) союзная республика определяет не только систему высших органов власти и управления АССР, но и основы их полномочий; в) для взаимоотношений союзной республики с АССР характерно деловое сотрудничество в совместной сфере их экономической и культурной деятельности. Здесь автономным республикам предоставлена наибольшая самостоятельность; г) АССР не обладает суверенной государственной властью, так как пределы властвования АССР определяются в конечном счете союзной республикой.
А. И. Лепешкин полагал, что осуществление АССР государственной власти на автономных началах означает также, что эта власть не обладает верховенством, поскольку пределы ее ограничены кругом вопросов, отнесенных к ведению АССР властью союзной республики, нет таких дел государственного и хозяйственного управления АССР, которые бы не были подконтрольны власти союзной республики и составляли бы сферу исключительной деятельности АССР. «Реализация государственной власти на началах автономии, – писал он, – это широкое самоуправление, опирающееся на инициативу и самодеятельность местного населения с учетом особых национальных интересов при непременном контроле и руководстве со стороны союзной республики»[310].
Исследователь считал, что каждая АССР как государство при своей организации отказалась от суверенных прав в пользу соответствующей союзной республики и последняя в качестве суверенного государства осуществляет ряд прав и за автономную республику. Вместе с тем он утверждал, что АССР в силу своей государственной природы как социалистическое государство в потенции обладает суверенными правами, которые осуществляются союзной республикой, а в случае преобразования АССР в союзную республику она становится суверенной.
А. И. Лепешкин также признавал необходимым учитывать, что советские автономные республики в полной мере и в различных формах принимают непосредственное участие в осуществлении компетенции как союзной республики, так и Советского союзного государства в целом.
Осуществление АССР государственной власти на автономных началах, по его мнению, означает, что эта власть не только ограничена по целому ряду вопросов хозяйственно-культурного строительства, но и не вправе решать ряд вопросов, касающихся ее бытия как социалистического государства: она не обладает правом приема в гражданство республики, не осуществляет права амнистии и помилования своих граждан, осужденных судебными органами АССР.
А. И. Лепешкин полагал, что несуверенный характер государственной власти АССР, осуществляемой на автономных началах, выражается и в том, что она не имеет своих особых государственных символов – государственного герба и государственного флага. Ее государственными символами являются символы той союзной республики, в состав которой входит АССР[311].
В другой своей работе А. И. Лепешкин отмечал, что для юридической природы автономной республики как субъекта Российской Федерации характерно следующее: 1) АССР есть государственно-политическая высшая форма советской автономии; 2) она обладает всеми атрибутами, свойственными советскому социалистическому государству; 3) АССР – несуверенное государство, осуществляющее государственную власть на автономных началах; 4) она составная и неразрывная часть союзной республики.
Характеризуя АССР как форму государственно-политической автономии, А. И. Лепешкин указывал, что она обеспечивает государственное самоуправление нации своими внутренними делами на основе собственной конституции и других законов, издаваемых высшими органами автономной республики. Он рассматривал государственно-политическую автономию как высшую форму советской автономии, которая включает в себя лишь автономные советские республики, т. е. советские социалистические государства, находящиеся в составе суверенной союзной республики – РСФСР. Самоуправление в этой форме автономии реализуется в виде государственного самоуправления со всеми присущими ему атрибутами: наличие органов верховной законодательной власти, органов высшей исполнительной и судебной власти, других высших органов АССР, присущих ей как советскому социалистическому государству. Именно через свои верховные и местные органы государственной власти практически осуществляет свои суверенные права нация, самоопределившаяся в форме АССР.
Таким образом, отмечал А. И. Лепешкин, государственно-политическая форма советской автономии – это организация государственного управления наций, самоопределившихся в АССР. Пределы государственного властвования АССР намечаются самим народом, пожелавшим самоорганизоваться в таковую, но окончательно статус АССР определяется Верховным Советом РСФСР.
А. И. Лепешкин подчеркивал, что правовое положение АССР как субъекта РСФСР определяется тем, что она является государством, осуществляющим государственную власть на автономных началах. Он считал ошибочным взгляд на автономную республику как на особую административно-территориальную единицу, которой предоставляются некоторые полномочия, имеющие по своему характеру чисто местное значение. А. И. Лепешкин возражал также и тем, кто считал АССР как субъект Российской Федерации суверенным государством. Он полагал, что такое утверждение противоречит не только юридической природе советской федерации, основанной на автономии, где субъектами федерации выступают не только автономные республики, но и автономные области и национальные округа, которые, как известно, не являются государствами, но и практике федеративного строительства СССР, где имеются такие виды советской федерации (субъекты которой хотя и представляют собой государства (АССР), но не обладают государственным суверенитетом.
Он также решительно возражал и тем, кто исходил из ошибочного, по его мнению, положения, согласно которому суверенитет якобы всегда сопутствует государству как неотъемлемый его атрибут.
«АССР, по нашему мнению, нельзя считать суверенным государством прежде всего потому, – писал он, – что автономии не предполагают государственной независимости… Нация самостоятельна не только в решении вопроса о своем самоопределении, но и в выборе формы национальной автономной государственности, что нация самоопределяется в форме одного из видов автономии, самостоятельно решая вопросы, отнесенные к ее полномочиям. Но самостоятельность не есть независимость, это неравнозначные понятия. Автономия не означает государственной независимости нации, самоопределившейся в автономию, при решении тех или иных вопросов ее государственного бытия»[312].
А. И. Лепешкин подчеркивал, что, хотя автономия и является составной частью государства, но это не обычная административно-территориальная единица. Самостоятельность как элемент самого понятия автономии не сводится только к ее особым правам, имеющим чисто национальное значение, а выражается также в особом правовом положении ее по отношении к власти центрального государства.
«Автономия, – писал он, – это одна из форм национальной государственности, в которой самоопределилась нация, обладающая самостоятельностью в решении вопросов, имеющих местное или «чисто национальное» для данной нации значение, причем содержание и пределы автономии устанавливаются центральными органами власти того государства, в составе которого автономное государство находится. Поэтому АССР не является суверенным государством прежде всего потому, что пределы ее государственной власти очерчиваются союзной республикой, в составе которой она находится. Для образования АССР необходимо наличие не только волеизъявления нации, пожелавшей самоопределиться в виде автономной республики, но и соответствующего юридического акта суверенной государственной власти – союзной республики, подтверждающего создание АССР внутри союзной республики. Кроме того, решение об образовании АССР требует санкции союзного государства, поскольку такого рода акты вносят изменения в структуру государственного устройства Союза ССР со всеми вытекающими отсюда юридическими последствиями (представительство в Совете Национальностей Верховного Совета СССР и т. п.)»[313].
