Олег Кутафин - Российская автономия
В учебнике указывалось, что, представляя собою республики, входящие в состав союзных республик, АССР отличаются от последних в основном тем, что они, во-первых, не обладают теми признаками, которые характерны для образования союзных республик; во-вторых, не имеют права свободного выхода из СССР; в-третьих, обязаны свою конституцию представлять на утверждение верховного совета союзной республики, тогда как конституция этой последней принимается ее верховным советом и высшими органами Союза ССР не утверждается.
«Юристы старой школы, применяющие к советским автономным республикам шаблоны буржуазной науки, – говорилось в учебнике, – пытались усмотреть основную особенность АССР и отличие их от союзных республик в том, что им якобы не принадлежит право самоорганизации, что в основе их бытия лежит начало «октроированности» (т. е. «дарования» им автономии). В подтверждение этого вывода обычно приводятся ссылки на декреты советской власти об организации автономных республик, где в ряде случаев говорилось: образовать такую-то автономную советскую социалистическую республику. Однако при этом игнорируется весьма существенное обстоятельство, что постановлениям высших органов власти союзных республик, как правило, предшествовало волеизъявление самих трудящихся масс той или иной национальности об организации их в автономную республику»[296].
А. И. Денисов считал, что автономная республика является государством, которое с точки зрения экономической и политической основ и принципов своей конституции не отличается от других форм социалистического государства, т. е. от СССР и союзной республики. Однако это не исключает, подчеркивал он, особенностей автономной республики, главную характерную черту которой следует искать в форме ее государственного устройства. Ученый называл автономную республику высшей формой советской автономии[297].
В другой своей работе А. И. Денисов характеризовал автономную республику как самоуправляющееся в своих внутренних делах социалистическое государство, созданное по национальному признаку и входящее в союзную республику, конституция которого утверждается верховным советом союзной республики[298].
И. Д. Левин определял автономную республику как советское социалистическое государство, входящее в состав союзной республики и пользующееся законодательной и административной автономией в пределах компетенции. Он считал, что автономная республика обладает всеми признаками государства: она имеет свою территорию, которая не может быть изменена без ее согласия, свои высшие органы государственной власти и органы государственного управления. Вместе с тем он отмечал, что автономная республика лишена юридических признаков суверенного государства, поскольку ей не предоставлено право выхода из СССР. «Это не означает, – подчеркивал он, – умаления прав той или иной национальности, а вытекает из того, что автономные республики не располагают объективными условиями возможности использовать это право, если бы оно и было им предоставлено. Этим не умаляется также национальный суверенитет народов автономных республик… т. е. право использовать все свои национальные возможности в интересах строительства социализма. Советские автономные образования построены на прочной основе права наций на самоопределение»[299].
И. Д. Левин подчеркивал, что автономная республика вне пределов компетенции высших органов власти и управления СССР и компетенции высших органов власти и управления союзной республики осуществляет свою государственную власть не самостоятельно как суверенная союзная республика, а на автономных началах. Это ограничение самостоятельности выражается в том, что все вопросы, входящие в компетенцию автономной республики, включены также и в компетенцию союзной республики, причем компетенция последней не по одному из этих вопросов не исчерпывается правом регулировать лишь основы законодательства. Отсюда вытекает и другая особенность: все министерства автономных республик подчиняются как совету министров АССР, так и одноименным министерствам союзной республики, в то время как республиканские министерства союзной республики подчиняются только совету министров союзной республики. И. Д. Левин считал, что этим подчеркивается ответственность союзной республики в вопросах политического руководства автономной республикой и обеспечение ее экономического и культурного подъема[300].
Н. П. Фарберов называл автономную республику национальным советским социалистическим государством, входящим в состав союзной республики. Он подчеркивал, что автономная республика является высшей формой советской автономии[301].
А. Ф. Югай характеризовал автономные республики как широкую политическую национальную автономию. Он говорил, что автономная республика как советское национальное государственное образование отличается от административно-территориального образования не только по объему своих прав, но и по своим правовым институтам, выражающим принцип представительного образа правления советского социалистического государства и его государственного права. Так, если АССР как советское социалистическое государство имеет необходимые государственно-правовые институты: законодательный орган, главу государства, правительство, верховный суд и другие центральные органы управления, то административно-территориальные образования как негосударственные образования не имеют таких государственно-правовых институтов.
Анализируя государственно-правовую природу автономных республик, А. Ф. Югай подчеркивал, что этот вопрос приобрел особо актуальное значение в связи с разработкой конституций автономных республик в РСФСР после утверждения Конституции СССР 1924 г. и приведения Конституции РСФСР в соответствие с первой Союзной Конституцией.
А. Ф. Югай отмечал, что согласно ст. 17 Конституции РСФСР 1925 г. ведению Всероссийского съезда Советов подлежало окончательное утверждение Конституции АССР, принятие ее съездом Советов. Однако почти все автономные республики вплоть до принятия Конституции СССР 1936 г. не имели конституций, утвержденных верховными органами государственной власти союзных республик.
Как правило, указывал А. Ф. Югай, в законах об образовании АССР до 1925 г. не было формулы «АССР – социалистическое государство». Эта формула в нашем законодательстве в отношении АССР была впервые применена в 1925 г. в проекте Конституции Таджикской АССР. За Таджикской АССР последовали другие автономные республики РСФСР, все проекты которых, разработанные в 1925–1930 гг., определяли автономные республики как социалистические государства рабочих и крестьян, входящие в состав РСФСР.
А. Ф. Югай подчеркивал, что автономная республика есть результат свободного волеизъявления народа, давшего свое имя автономной республике. Именно воля этого народа является исходным пунктом образования автономного государства, а право на организацию автономного государства принадлежит нации в автономной республике, которую он считал суверенной.
А. Ф. Югай считал, что автономная республика есть национальная форма социалистического государства рабочих и крестьян. По его мнению, автономные республики имеют существенное сходство с союзными республиками: те и другие – социалистические государства рабочих и крестьян, имеющие единые политические и экономические основы. Вместе с тем, не будучи суверенной, автономная республика пользуется широкими правами внутреннего самоуправления в области как государственно-административного управления, так и хозяйственно-культурного строительства в пределах своей территории и компетенции. Ее правовое положение внутри союзной республики, определяемое последней, выражается в руководстве союзной республикой ее развитием.
А. Ф. Югай указывал, что до принятия Конституции СССР 1936 г. каждая союзная республика самостоятельно и в окончательной форме решала вопрос об образовании новой АССР. После принятия этой Конституции союзная республика организует новую АССР в соответствии с волеизъявлением народа вновь организуемой автономной республики и представляет свое решение на утверждение высших органов государственной власти СССР. Отмечая, что конституции союзных республик принимаются и утверждаются верховными советами союзных республик, А. Ф. Югай объяснил такой порядок принятия и утверждения конституций АССР тем, что, во-первых, только местное население в лице своих представителей в состав верховного совета АССР может вполне точно учесть все особенности данной республики и отразить их в конституции АССР; во-вторых, союзные республики несут ответственность перед Союзом ССР за экономическое, культурное и политическое развитие автономной республики; в-третьих, определение автономных прав АССР и правовых форм взаимоотношений союзной республики и автономной республики, выраженное в конституции союзной республики и конституции АССР, относится к суверенным правам союзной республики.
