Андрей Морозов - Международно-правовые модели Европейского Союза и Таможенного союза: сравнительный анализ
Так, категории «обеспечение договора», «выполнение договора», «использование договора» тесным образом связаны между собой. Данные категории могут рассматриваться в отдельности, но всегда необходимо иметь в виду их взаимозависимость и взаимообусловленность. Дифференциация этих понятий не должна отрывать их друг от друга настолько, чтобы ставилось под угрозу достижение целей конкретного международного договора. Наиболее оптимально, чтобы каждая из этих категорий рассматривалась в контексте остальных, их системной взаимосвязи.
Кроме того, реализация международных договоров предполагает участие в этом процессе совокупности органов государственной власти (как федеральных, так и субъектов Федерации), органов местного самоуправления, в необходимых случаях учреждений и организаций, а также нормативных правовых актов органов власти по вопросам, входящим в их компетенцию, направленных на выполнение международных договоров. Посредством выполнения международных договоров государство развивает законодательство, обогащает его новым содержанием, приводит в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, создает условия для построения правового государства. В современный исторический период законодательство государства является важным «проводником международно-правовых норм во внутригосударственные отношения». Развитие российского законодательства не может быть реализовано в полной мере без учета международно-правовых норм, поскольку в современном мире международно-правовая система и внутригосударственные правовые системы тесно взаимосвязаны.
Путем имплементации в национальное законодательство реализуется значительный массив международно-правовых норм. Международно-правовые нормы включаются в национальные нормативные правовые акты: кодексы, законы, подзаконные нормативные правовые акты. Как правило, способы выполнения международных обязательств выбирают сами государства, если сам международный договор не предопределяет какой-либо порядок. Основополагающее место в системе нормативно-правового обеспечения реализации международных договоров занимают конституционные нормы. Конституционные гарантии исполнения международных договоров – отмечают В. Т. Кабышев и В. С. Хижняк – занимают главное место среди иных внутригосударственных гарантий реализации международного права. Конституция не просто декларирует намерения государств в отношении международных договоров, но и определяет обязанности государственных органов по реализации их положений и по надзору за реализацией[363].
Анализ международной договорной практики показывает, что отдельные международные договоры Российской Федерации оказывают влияние на всю систему права, а их эффективная реализация зависит от согласованности нормативных правовых актов всех уровней: федерального, регионального, местного. В то же время необходимо отметить, что реализация многосторонних и двусторонних международных договоров Российской Федерации имеет отличительные особенности для каждого вида обозначенных международных договоров.
На наш взгляд, применительно к двусторонним международным договорам Российской Федерации следует отметить, что в случае, если двусторонний международный договор РФ устанавливает иные правила, чем предусмотренные российским законодательством, и если положения такого договора самоисполнимы, он может применяться непосредственно в рамках правовой системы, а внесения изменений в законодательные акты не требуется. Такой подход обусловлен тем, что между самими международными договорами РФ не исключены коллизии, и в таком случае, если договоры содержат коллидирующие положения, вносить изменения в соответствующие законодательные акты не представляется целесообразным, иначе может быть нарушено одно из основных качеств законодательства – стабильность. Законодательство должно оставаться стабильным, а не быть подвержено постоянным изменениям.
В рассмотренном нами случае возможно использовать конституционный механизм приоритетного применения правил международного договора по отношению к правилам, установленным законом. «В качестве примера реализации международных договорных обязательств посредством автоматической интеграции, т. е. когда не требуется принятия дополнительных актов законодательного или административного характера для придания положениям договора действия во внутригосударственном праве, можно привести соглашения об избежании двойного налогообложения, которые устанавливают иные правила, чем предусмотренные федеральными законами… В Налоговый кодекс не вносятся какие-либо изменения и дополнения, не принимаются иные, имплементирующие положения соглашений об избежании двойного налогообложения акты»[364].
Так, например, Л. Павлова выделяет следующие критерии самоисполнимых международных договоров: «…самоисполнимые нормы должны отвечать следующим требованиям. 1. Иметь статус нормы международного права, независимо от юридической природы (договорная, обычная, резолюция международной организации). 2. По содержанию ориентироваться на применение субъектами национального права (физическими и юридическими лицами). 3. Обладать прямым действием на территории государства, не требуя помощи внутригосударственного акта»[365].
Таким образом, институт самоисполнимых и несамоисполнимых международных договоров должен более активно внедряться в практику реализации международных договоров, заключаемых в рамках межгосударственных интеграционных объединений, в том числе ЕврАзЭС и Таможенного союза.
В доктрине международного права при рассмотрении вопроса о выполнении международных договоров, как правило, выделяют правовой и организационно-исполнительный (или организационно-распорядительный) механизмы. Отметим, что четко различать правовой механизм и организационно-исполнительный механизм реализации невозможно, да и этого не требуется. Эти механизмы должны быть согласованы и гармонизированы между собой, только таким способом можно обеспечить эффективное выполнение международных обязательств. Невозможно рассматривать меры правового характера, не касаясь организационно-исполнительных мер, также и организационно-исполнительные меры неосуществимы без определенных правовых решений.
Как уже указывалось, основным международно-правовым актом, регулирующим процесс заключения, действия и прекращения договоров между государствами, является Венская конвенция. Она подробным образом не регулирует вопросов реализации международных договоров. Вместе с тем в ней содержатся некоторые важные положения, касающиеся выполнения международных договоров, в частности положения «каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться» (ст. 26), «участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора» (ст. 27) и др. Относительно совершенствования международно-правовой базы, относящейся к выполнению международных договоров, вполне обоснованно мнение профессора О. Н. Хлестова, который считает, что надо усилить контроль за выполнением международных договоров с помощью международных механизмов и совершенствования их деятельности. Необходимо разработать дополнительный протокол к Венской конвенции, специально посвященный контролю за выполнением договоров с учетом практики применения Венской конвенции[366].
Значение внутригосударственного права для реализации международно-правовых обязательств сложно переоценить ввиду того, что международное право, как правило, не содержит норм, направленных на выполнение международно-правовых предписаний. В связи с этим мы согласны с Б. И. Осмининым, который считает, «что международное право, обязывая государства соблюдать международные договоры, налагает обязательство, нацеленное на результат, а не на средства его достижения. Государства в целом свободны в установлении порядка и выборе способов реализации международных договорных обязательств»[367].
Таким образом, ввиду того, что международное право не предрешает всех вопросов, связанных с выполнением международных договоров, они должны быть урегулированы во внутригосударственном праве или соответствующей практике государственных органов. Отметим, что законы о международных договорах приняты во всех государствах – участниках СНГ[368].
Отсюда следует, что все государства – члены Таможенного союза и ЕврАзЭС имеют необходимый правовой механизм для реализации заключенных в рамках обозначенных интеграционных объединений международных договоров. В то же время особенности организационно-распорядительного механизма в каждом государстве – члене ЕврАзЭС и Таможенном союзе позволяют проводить имплемента-ционные мероприятия по реализации международных договоров, заключенных в рамках ЕврАзЭС и Таможенного союза, с учетом особенностей национальной правовой системы и специфики законодательства.
