Андрей Морозов - Международно-правовые модели Европейского Союза и Таможенного союза: сравнительный анализ
Разумеется, реализация норм международного права, включая нормы международных договоров, связанная с конкретными правоотношениями между государствами, должна осуществляться особыми способами «вхождения» международно-правовых норм в массив национального законодательства, что обусловлено в первую очередь соблюдением и защитой национальных интересов государства при корреспондировании с международными правовыми институтами. Это обстоятельство и требует от государства специфического законодательного регулирования вопросов, касающихся способов осуществления взятых государством международных обязательств.
Обоснование применения этих законодательных приемов должно опираться на достижения российской правовой теории и практики и преследовать главную цель – повышение эффективности законодательства. Имплементация норм международного права в российское законодательство призвана способствовать эффективности и самого международного права, так как посредством имплементации реализуется принцип добросовестного выполнения международных обязательств, а конкретные способы юридической техники способны выступать одним из методов, содействующим процессу оптимизации и повышения эффективности внедрения международных правовых норм на национальную «почву».
В теории государства и права выделяют следующие формы реализации права: соблюдение, использование, исполнение, применение. В основу такого деления положена степень активности субъектов по осуществлению правовых норм[357]. В юридической доктрине отмечается, что «обычно выделяют четыре формы реализации норм права: 1) соблюдение – воздержание от поступков, запрещенных действующим правом; 2) исполнение – совершение активных поступков по исполнению юридических обязанностей положительного содержания; 3) использование – осуществление правомочий лица, правомерные действия по его усмотрению; 4) применение – активно-властная деятельность компетентных органов по решению в рамках правовых норм конкретных дел, издание специальных правовых актов»[358].
Профессор И. И. Лукашук обстоятельно исследовавший проблему осуществления норм международного права выделял такие ее составные части, как «соблюдение», «исполнение», «использование». Соблюдение – писал И. И. Лукашук – означает, что субъекты не выходят за рамки, установленные международным правом воздерживаются от действий, которые означали бы его нарушение. «Исполнение» – это активная деятельность субъектов по осуществлению норм во имя достижения соответствующих нормативных целей. «Использование» – осуществление субъектами своих прав, вытекающих из норм международного права[359].
Отметим, что дифференциация данных понятий и придание им различных смысловых оттенков, а также выделение юридических характеристик рассматриваемых категорий характерно для юридической науки, что же касается практики, то она рассматривает данные понятия как однозначные. Во внутригосударственных и международных нормативных правовых актах между указанными понятиями также не проводится различия. Рассматриваемые категории в Венской конвенции о праве международных договоров (1969 г.) рассматриваются как равнозначные. Нормы, касающиеся выполнения международных договоров, включены в разд. 1 «Соблюдение договоров» Части III «Соблюдение, применение и толкование договоров» (ст. 26, 27).
Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» оперирует понятиями «выполнение», «соблюдение», «обеспечение», «применение». Так, например, в соответствии с п. 1 ст. 32 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» Президент РФ и Правительство РФ принимают меры, направленные на обеспечение выполнения международных договоров Российской Федерации.
По мнению Б. Л. Зимненко, при рассмотрении вопроса о взаимодействии международного и национального права «…необходимо говорить об осуществлении “обеспечения”, то есть изучать взаимодействие вышеупомянутых нормативных систем через институт “обеспечения”…»[360].
На наш взгляд, категория «выполнение международного договора» наиболее точно отражает политико-правовой процесс, направленный на достижение целей международного договора. Данное понятие отражает динамику процесса и синонимично понятию «реализация международного договора».
В науке международного права существуют подходы, согласно которым ратификация рассматривается, как в некотором смысле внутригосударственное средство обеспечения выполнения международного договора[361]. На наш взгляд, в данном случае происходит попытка наделения института ратификации качествами, которые ей не свойственны. Исходя из положений Венской конвенции ратификацию следует рассматривать как один из способов выражения согласия государства на обязательность для него международного договора. Конечно, важность ратификации, проявляется, в частности, в том, что в рамках российской правовой системы ратифицированные международные договоры обладают приоритетом применения по отношению к законодательству Российской Федерации, но говорить о ратификации, как о средстве обеспечения выполнения международных договоров, по нашему мнению, неверно. Посредством ратификации как одного из способов выражения согласия государства на обязательность для него международного договора государство, в частности Российская Федерация, наделяет договор свойством действовать в рамках своей правовой системы, но посредством лишь одной ратификации не может обеспечиваться выполнение международных договоров.
Таким образом, обеспечение выполнения международных договоров государства является важным правовым институтом, направленным на достижение целей, установленных субъектами международного права в международном договоре. Обеспечение международного договора должно рассматриваться в общем контексте выполнения международного договора, как его важная составная часть.
При этом выполнение международного является наиболее широкой по содержанию категорией, которая подразумевает активную деятельность субъектов международного права, в первую очередь, государств, в лице их органов, направленную на эффективное претворение в жизнь положений международного договора. В принципе выполнение может рассматриваться не только как проявление активных действий, но и как воздержание от таковых. В конечном счете все зависит от содержания конкретного международного договора и обязательств из него вытекающих. Выполнение международного договора включает в себя как обеспечение договора, так и его использование. Только при продуманном и качественном обеспечении и правильном и корректном использовании его положений можно говорить о его эффективном выполнении. Выполнение международного договора опосредовано его обеспечением и использованием. Эффективное выполнение международного договора позволяет раскрыть весь его потенциал, заложенный участниками, и достичь целей, предусмотренных в таком договоре.
Анализ международно-правовой доктрины и практики показывает, что выполнение международного договора осуществляется как в международной сфере, так и на уровне внутригосударственных отношений. Причем если мы говорим о международной сфере, то, прежде всего, имеем в виду таких субъектов международного права, как государства и международные организации. Выполнение договора во внутригосударственной сфере осуществляется компетентными органами публичной власти. Вместе с тем, как показывает практика, зачастую воздействие некоторых субъективных факторов, например политических идеологических, серьезно препятствует эффективному выполнению международных договоров. Данные факторы лежат вне международно-правовой сферы, но имеют подчас решающее воздействие на выполнение международного договора и развитие международно-правовой сферы как таковой.
Как уже было отмечено, профессор И. И. Лукашук определял понятие «использование» как осуществление субъектами своих прав, вытекающих из норм международного права. Использование может иметь место как в международной, так и внутригосударственной сферах. Однако использование еще не есть выполнение. Данные правовые понятия несинонимичны. Субъект может использовать права, предоставленные ему нормами международного права, однако не выполнять соответствующие международно-правовые обязательства. Ключевой вопрос – это содержание, объем понятия «международные обязательства», истолковав которое, можно выяснить соотношения понятий «выполнение договора» и «использование договора». По нашему мнению, в Курсе международного права верно подмечено, что понятие «обязательство» не равнозначно понятию «обязанность», поскольку включает в себя не только обязанности, но и соответствующие права, которые, согласно рассматриваемому принципу, также должны осуществляться добросовестно, т. е. в соответствии с целями и принципами международного права, без ущерба для законных прав и интересов других субъектов[362]. Таким образом, категория «использование» наиболее тесным образом связана с правами, вытекающими из договора, нежели обязанностями, которые необходимо выполнять (исполнять).
