Андрей Морозов - Международно-правовые модели Европейского Союза и Таможенного союза: сравнительный анализ
А уже в 1950 г. Дж. Брайерли приходит к выводу, что «в настоящее время… невозможно игнорировать этот класс соглашений или видеть в их существовании анормальное явление международных отношений», и включает международные организации в сферу применения Конвенции о праве договоров, проект которой он представил в Комиссию международного права ООН[327]. На первой части Венской конференции ООН по праву международных договоров при разработке проекта указанной конвенции делегация США, поддержанная представителями Англии, Италии, Австралии, Канады и др., предложила распространить Конвенцию о праве договоров на соглашения, заключаемые международными организациями. Внесенная США поправка к ст. 1 Конвенции вызвала возражения ряда делегаций, в том числе СССР, Швеции, Франции, Уругвая, Чехословакии, Афганистана и др. Это объяснялось тем, что соглашения международных организаций имеют свою специфику и поэтому принятие поправки США означало бы пересмотр всего проекта конвенции, разработанного Комиссией международного права, что могло сорвать работу конференции в целом. В результате американская поправка не была учтена, а проект ст. 1 Конвенции был принят пленарным комитетом конференции в редакции Комиссии международного права ООН[328].
Дискуссия по вопросу специфики международных договоров, заключаемых международными организациями, долгое время оставалась актуальной для отечественной и зарубежной науки международного права. Вопрос об источниках договорной правоспособности международных организаций являлся одним из главных вопросов при кодификации договорного права международных организаций как в рамках Комиссии международного права, так и на Конференции ООН 1986 г. по праву договоров между государствами и международными организациями или международными организациями[329]. Тем не менее проделанный ММПО эволюционный путь развития не мог не привнести в теорию международного права убежденности в том, что международные организации, наделенные международной правосубъектностью, по вопросам, определенным учредительными договорами этих организаций и подпадающих под их компетенцию, в строгом соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права могут заключать международные договоры с государствами или иными субъектами международного права. В то же время необходимо понимать, что право международных организаций, в том числе по заключению международных договоров, качественно отличается от аналогичного права, присущего государствам как первичным субъектам международного права. Реализация договорной правоспособности международными организациями – процесс, являющийся также специфичным и во многом зависящим от уставной деятельности международной организации. Поэтому международная правоспосособность по заключению международных договоров международными организациями[330] должна рассматриваться применительно к каждой организации в отдельности в целях выявления особенностей, общих либо отличительных черт по сравнению с договорной правоспособностью государств.
Таким образом, «договорная правоспособность, – по мнению Е. Шибаевой и М. Поточного, – наиболее убедительное свидетельство международной правосубъектности международных организаций. Общее международное право, как известно, не содержит норм, которые запрещали бы наделять международные организации качеством международной правосубъектности. Поэтому государства правомочны это делать. Но вопрос об объеме международных прав и обязанностей организации, как и вопрос об источниках ее договорной правоспособности, на практике решается по-разному применительно к каждой организации в отдельности»[331].
В связи с этим применительно к Европейскому Союзу необходимо отметить, что изменения последовательно внесенные в учредительные договоры ЕС Ниццкими соглашениями, а затем Лиссабонским договором, не позволяют говорить в настоящее время о раздельной международной правосубъектности «самого Европейского Союза и правосубъектности его составных частей – Европейских Сообществ»[332]. Более того, с учетом изменений, внесенных в учредительные договоры ЕС Лиссабонским договором, можно констатировать единую правосубъектность Европейского Союза, а значит, и правоспособность по заключению международных договоров и представительству на международной арене от собственного имени.
Международная договорная правоспособность Европейских Сообществ была определена в их учредительных документах не в равной степени, в ряде случаев наблюдался параллелизм в осуществлении внутренних и внешних полномочий. Как справедливо отмечает А. Я. Капустин, «учредительный акт ЕОУС, столь изящно закрепивший клаузулу общего характера о международной правосубъектности Объединения (п. 3 ст. 6), весьма скупо регламентирует международную договорную правоспособность. Это объяснялось тем, что, в отличие от Европейского Сообщества, ЕОУС не было таможенным союзом, а следовательно, его полномочия в области реализации общей торговой политики были сохранены за государствами-членами. В двух других учредительных актах (Европейского Сообщества и Евратома), напротив, можно обнаружить множество положений, регулирующих полномочия этих Сообществ заключать международные соглашения»[333].
Еще более усложнило подход к пониманию договорной правоспособности ЕС разделение международных договоров, составляющих часть права Сообщества (а в настоящее время и Европейского Союза) на три категории, предпринятое Т. К. Хартли. В соответствии с его позицией первая категория включает в себя договоры между ЕС (действующим единолично) и государством или государствами, не входящими в ЕС.
Этот классификатор применяется к группе международных договоров, когда предмет договора полностью входит в компетенцию ЕС в части заключения международных договоров, т. е. образует его договорную правоспособность. Вторая категория включает «смешанные» договоры, т. е. договоры между, с одной стороны, ЕС и действующими совместно с ним государствами-членами и, с другой стороны, третьими странами. Такая схема применяется, когда предмет договора частично входит в компетенцию ЕС и частично – в компетенцию государств-членов. К третьей категории относят договоры между государствами-членами (действующими единолично) и третьими странами. Суд ЕС расценил договоры, входящие в эту категорию, как составную часть права ЕС и признал их обязательность для ЕС только в очень узком правовом поле[334].
Теоретически подобная градация международных договоров, заключаемых в настоящее время Европейским Союзом, также приемлема. Однако она не влияет на само право заключать международные договоры от имени Европейского Союза как единого целого. Европейский Союз, обладая всеми признаками международной межправительственной организации, предусматривает в своих учредительных договорах правоспособность по заключению международных договоров от своего имени. При этом способность по заключению международных договоров от имени Европейского Союза является его исключительной прерогативой. Как определено в п. 2 ст. 3 (бывшая ст. 2 В) Договора о функционировании Европейского Союза, Союз располагает исключительной компетенцией по заключению международных соглашений, когда такое заключение предусмотрено в актах Союза, когда оно необходимо, чтобы обеспечить возможность Союзу реализовать свою внутреннюю компетенцию, или в той мере, в какой оно способно затрагивать общие правила или изменять их действие.
В то же время подобный подход к договорной правоспособности ЕС закрепился в европейском правопорядке далеко не сразу. Причина заключалась в совершенно обоснованном осознании того, что международные отношения – это область, которая традиционно считалась сердцевиной государственного суверенитета, и поэтому неудивительно, что государства-члены всегда относились к полномочиям Сообщества по заключению международных договоров с долей подозрения. Почти с самого начала государства-члены и орган, представляющий их коллективное мнение, пытались ограничить полномочия Сообщества. Долгое время Суд ЕС формировал практику подхода к договорной правоспособности Европейского Сообщества, прежде чем она была воспринята уже в формате договорной правоспособности Европейского Союза, толкование которой Судом ЕС основано в том числе на теории подразумеваемых полномочий. Согласно данной теории компетенция ЕС заключать международные договоры не ограничивается только компетенцией, прямо указанной в Договоре, но и должна охватывать любые вопросы, входящие в его внутреннюю юрисдикцию[335].
Таким образом, если не установлено иное в договорной базе ЕС и предмет международного договора не затрагивает внутренней компетенции ЕС, равно общие правила функционирования Союза, государства-члены заключают международные договоры от собственного имени. Указанный порядок по компетенции заключать международные договоры полностью соответствует одному из основных принципов европейской политики, в том числе и в сфере внешней политики, – принципу субсидиарности и пропорциональности. В то же время учет общепризнанных принципов и норм международного права, заложенных в первую очередь в Уставе ООН, является опорным для всей политики Европейского Союза, что неоднократно подчеркивается как в Договоре о Европейском Союзе, так и в Договоре о функционировании Европейского Союза. В частности, в ст. 208 гл. 1 «Сотрудничество в поддержку развития» Договора о функционировании Европейского Союза прямо указывается, что Союз и государства-члены соблюдают обязательства и учитывают цели, одобренные ими в рамках Организации Объединенных Наций и других компетентных международных организаций.
