Владимир Таболин - Муниципальное право России
Из этого следует, что в системе муниципального права имеется собственный муниципально-правовой институт территориальной организации местной публичной власти, определение понятия которого может быть следующее.
Муниципально-правовой институт территориальной организации местной публичной власти представляет собой совокупность норм муниципального права, регулирующих однородные группы общественных отношений, складывающихся по поводу ее территориального устройства.
Отношения и нормы, составляющие муниципально-правовой институт территориальной организации местного самоуправления, имеют следующие классификации:
по целям – касающиеся: формирования муниципального образования с учетом численности населения; изменения границ муниципального образования; преобразования муниципального образования;
по источникам – содержащиеся в Конституции РФ, в федеральных законах и подзаконных актах, конституциях, уставах, законах, подзаконных актах субъектов РФ, в нормативных актах органов местного самоуправления;
по масштабу действия – действующие в масштабе Российской Федерации; в масштабе субъекта РФ; в масштабе муниципального образования.
Таким образом, институты муниципального права имеют собственную классификацию, вытекающую из классификации норм муниципального права и отношений, складывающихся по поводу территориальной организации местной публичной власти.
5.2. Институт права муниципальной собственностиОбщественные отношения, формирующие экономическую основу местного самоуправления, являются составными элементами институтов муниципального права. Они регулируются нормами муниципального права. Следовательно, в системе муниципального права имеется собственный институт, состоящий из отношений муниципальной собственности и муниципальных норм. Это вытекает из понятия, структуры и содержания экономической основы местного самоуправления и ее предназначения.
Структура экономической основы разнообразна. Она представляет собой сложную конструкцию, состоящую из статических и динамических элементов. В статьях 49 и 50 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (2003 г.) содержится статическая группа элементов, в ст. 14–16, 51 закреплена динамическая группа элементов. Соответственно, вначале устанавливается перечень элементов экономической основы, а затем порядок и организация использования экономической основы в системе местного самоуправления. Например, статическая величина – это муниципальная собственность (движимое и недвижимое имущество, местный бюджет и т. д.).
Динамическая величина: управление муниципальной собственностью; владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью.
Институт права муниципальной собственности можно назвать имущественным муниципально-правовым институтом в силу сложности его конструкции.
Сложность эта обусловлена тем, что названный институт тесно связан, равно как и экономическая основа, с муниципально-правовым финансовым институтом.
В этой связи под «имущественным муниципально-правовым институтом» следует понимать совокупность норм публичного и частного права, регулирующих общественные отношения, входящие в экономическую основу местного самоуправления.
Отношения и нормы данного института имеют свои классификации:
– по целям – формирование имущественной основы для решения – задач местного значения;
– по принадлежности – муниципальная собственность разграничивается между различными уровнями муниципальных образований и принадлежит жителям соответствующих муниципальных образований;
– по порядку формирования – создание, приобретение;
– по порядку управления, владения, пользования и распоряжения – управление, владение, пользование и распоряжение осуществляют органы местного самоуправления.
Из этого следует, что имущественный муниципально-правовой институт является самостоятельным институтом, входящим в общую систему муниципального права.
5.3. Институт местных муниципальных финансовПод муниципально-правовым финансовым институтом следует понимать совокупность норм муниципального, налогового и финансового права, регулирующих группы отношений, складывающихся по поводу формирования, утверждения и расходования финансовых ресурсов в системе местного самоуправления.
Это определение муниципально-правового финансового института представлено в виде общей системы, состоящей из ряда взаимосвязанных элементов, т. е. подинститутов. Оно обусловлено сложностью структуры отношений, входящих в финансовую основу местного самоуправления. Из этого следует, что существуют институт как общее, т. е. система, и пединституты как частное. В силу этого очевидна классификация внутри муниципально-правового финансового института.
Подинституты можно классифицировать:
1) по группам общественных отношений и регулирующим их нормам;
2) по видам финансовых ресурсов в системе местного самоуправления;
3) по структуре местного бюджета;
4) по предназначению;
5) по цели;
6) по принадлежности.
1. По группам общественных отношений и регулирующих их норм пединституты можно разделить на касающиеся:
– подготовки, рассмотрения, утверждения, исполнения местного бюджета, отчетов об исполнении бюджета;
– формирования внебюджетных средств;
– межбюджетных отношений;
– отношений займа.
2. По видам финансовых ресурсов муниципально-правовые финансовые пединституты можно классифицировать исходя из структуры финансовых ресурсов местного самоуправления. К ним можно отнести следующие виды:
а) муниципально-правовой пединститут бюджетных средств, формируемых за счет собственных и регулирующих источников доходов;
б) муниципально-правовой пединститут внебюджетных средств (самообложение, субвенции, субсидии, муниципальные заимствования).
3. По структуре местного бюджета пединституты подразделены на:
а) пединститут доходов местного бюджета;
б) пединститут расходов местного бюджета.
4. По предназначению пединституты делятся на материальные и процессуальные.
Материальные устанавливают статические величины, процессуальные – процедуру применения материальных подинститутов.
5. По цели пединституты делятся на две группы:
а) обслуживающие систему местного самоуправления в целях решения задач только местного значения;
б) нацеленные на осуществление отдельных государственных функций.
6. По принадлежности муниципально-правовые пединституты делятся на:
а) собственно муниципальные;
б) смежные с финансово-правовыми институтами.
К собственным можно отнести пединститут утверждения местного бюджета на сессии представительным органом местного самоуправления.
Смежный институт – например, формирование доходной части за счет как собственных источников, так и с помощью регулирующих источников доходов.
В связи с тем, что муниципально-правовой финансовый институт является системой, имеющей подсистему в виде подинститутов, поддающихся классификации, его можно назвать самостоятельным институтом, входящим в общую систему муниципального права.
5.4. Социальный и организационный институты муниципального права1. Под социальным муниципально-правовым институтом следует понимать совокупность норм муниципального права, регулирующих группы отношений, складывающихся по поводу формирования поселений, их органов власти и реализации функций в системе местного самоуправления.
Очевидным является тот факт, что социальный муниципально-правовой институт состоит также из двух слагаемых: нормы плюс общественные отношения. При этом первичными являются отношения, вторичными – нормы. Отношения – это элемент местного самоуправления, т. е. одна из его основ, без которой местное самоуправление нереально. Нормы – это элемент права, которое формируется государством и самой социальной общностью, т. е. жителями муниципального образования и избранными ими органами.
Таким образом, социальный муниципально-правовой институт есть продукт социальной общности и государства.
Что касается функционального аспекта, то здесь можно провести аналогию. В условиях догосударственного периода функции зарождались в связи с потребностью людей, т. е. они имели естественный характер, не навязывались сверху. Поэтому их появление было обусловлено только социальной общностью. При наличии государства ситуация изменяется. Государство путем принятия законов и подзаконных актов расширяет перечень функций для местного самоуправления, т. е. оно устанавливает новые функции с помощью права. Кроме того, государство обеспечивает правовое оформление уже сложившихся функций в системе местного самоуправления. Из этого следует, что и функции местного самоуправления как элемент социальной основы и муниципально-правового института есть продукт деятельности социальной общности и государства, равно как и нормы муниципального права. Институты права нацелены на реализацию функций местного самоуправления.
