Владимир Таболин - Муниципальное право России
В целях выявления метода правового регулирования отношений в отрасли права необходимо определить способ воздействия этих норм на общественные отношения.
По способу воздействия на группы общественных отношений нормы права делят на императивные и диспозитивные, а следовательно, и методы правового регулирования определяются этой классификацией.
Примером императивной нормы может служить ч. 7 ст. 22 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон «Об общих принципах…» (2003 г.), в которой установлено, что принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления, т. е. решение должно быть исполнено без каких-либо оговорок или альтернатив. Например, на местном референдуме принято решение не приватизировать муниципальное предприятие, имеющее общемуниципальное значение. Это решение должны неукоснительно выполнять соответствующие органы местного самоуправления. Очевидно, что эта норма относится к системе норм только муниципального права.
Диспозитивные нормы характеризуют соответственно и метод правового регулирования отношений. Данный метод в теории права назван диспозитивным в силу наличия альтернативы, т. е. выбора решения. В муниципальном праве этот метод используется при формировании представительного органа муниципального района и в других случаях. Так, ст. 35 Закона «Об общих принципах организации…» (2003 г.) устанавливает два возможных варианта формирования представительного органа местного самоуправления. Он может быть сформирован из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений или может быть избран на основе всеобщего равного и прямого избирательного права населением. В данном случае есть выбор из двух вариантов (или/или). То же самое относится к инициативе по проведению местного референдума.
Согласно ст. 22 Закона «Об общих принципах…» (2003 г.) ее могут осуществить: граждане; избирательные объединения; представительный орган совместно с главой местной администрации. В данном случае норма предусматривает различные способы реализации права на инициативу о проведении местного референдума.
Диспозитивный характер имеют нормы: об избрании главы муниципального образования (ч. 2 ст. 36 Закона «Об общих принципах…» (2003 г.), который может быть избран непосредственно избирателями, либо из числа депутатов представительным органом; о способе назначения главы администрации (ч. 2 ст. 37 указанного Закона), которым может быть глава муниципального образования либо лицо, назначенное по контракту по результатам конкурса.
Диспозитивный характер имеют нормы избирательного права в системе местного самоуправления, которое базируется на установленных в законодательстве принципах. Избиратели, например, могут принимать, а могут и не принимать участие в выборах. Это их личное право. При голосовании избиратели вправе отдать свой голос за любую из кандидатур. Никто их не обязывает отдать голос за какую-либо кандидатуру. У них есть выбор. Что касается местного референдума, схода, собрания, то граждане также могут в них принимать участие, но могут и не принимать.
Кроме того, при решении задач граждане самостоятельно определяют, за какой поставленный вопрос на референдуме, сходе, собрании отдать свой голос. Иначе говоря, также существует выбор (или/или).
Можно ли в данном случае утверждать, что приведенные нами массовые примеры относятся к системе частного права? Безусловно, нет.
Вообще, рассматривая проблему диспозитивного метода правового регулирования и его природу, нельзя однозначно утверждать, что его обладателем является только гражданское право.
Данный метод быстрее всего зарождается в эпоху естественного публичного муниципального права, а затем и позитивного, когда начинается становление и развитие общинного местного самоуправления. Уже в тот далекий исторический период платежи в казну общины, союза общин вносились либо в виде натурального налога, либо в денежном исчислении, т. е. очевидна диспозиция, альтернатива, выбор в системе публичного права. Об этом свидетельствуют закон, принятый в 45 г. до н. э. в Древнем Риме, – «Lex Yulia municipalis», на основе которого было построено местное самоуправление, а также более поздние нормативные акты, в том числе действовавшие на территории Древней Руси.
Поскольку упомянутые нормы закреплены в источнике муниципального права, они также относятся к системе норм только муниципального права и никакой иной отрасли права.
Таким образом, наличие собственных императивных и диспозитивных норм в системе муниципального права, которые содержатся в специальных законах о местной публичной власти, дает основания сделать вывод о том, что муниципальное право имеет два способа правового регулирования: императивный и диспозитивный. Причем эти методы не являются заимствованными от других отраслей права. Они, как и для других отраслей права (соответственно, публичного и частного), являются универсальными и не принадлежат абсолютно какой-либо одной отрасли права, как это иногда утверждается в юридической литературе. Данный метод характерен для гражданского, коммерческого, предпринимательского, семейного, муниципального и других отраслей права. Об этом свидетельствуют источники названных отраслей права. Но в публичном праве он охватывает значительно меньшую часть общественных отношений, чем в частном. Более чем убедительным является утверждение А. А. Безуглова и С. А. Солдатова о том, что многие общественные отношения являются предметом регулирования норм, относящихся к различным отраслям права[1].
§ 4. Нормы муниципального права
Под нормой муниципального права следует понимать общеобязательное правило поведения, установленное государством, а также международным сообществом, к которому присоединилось государство, жителями муниципального образования, органами и должностными лицами местного самоуправления, обеспеченное, соответственно, возможностью государственного и муниципального принуждения.
Конструкция эта вытекает из определения структуры источников муниципального права, закрепленных в ст. 4 Закона «Об общих принципах…» (2003 г.).
Согласно указанной статье правовую основу местного самоуправления составляют нормы международного права, нормативные акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. К иным нормативным актам названный Закон относит нормативные акты представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления (ст. 7; 35; ч. 3 ст. 36; гл. 7).
Муниципально-правовые нормы имеют, таким образом, свою собственную природу, так как они содержатся в нормативных актах, издаваемых на различных уровнях, путем различных форм их принятия. Именно в этом и заключаются их специфика и обособленность от норм других отраслей права.
Нормы в системе муниципального права можно классифицировать следующим образом:
1) по группам общественных отношений.
Такие группы обозначены при определении предмета муниципального права. Они закрепляют основы местного самоуправления, его компетенцию, принципы, гарантии, функции;
2) по характеру предписаний:
а) дозволяющие, т. е. разрешающие осуществлять какие-либо действия (например, проводить местный референдум; собрание граждан; осуществлять правотворческую инициативу);
б) обязывающие, т. е. содержащие предписания в адрес субъектов муниципальных правоотношений. Например, закон предписывает обязательность формирования представительных органов местного самоуправления в населенных пунктах с численностью свыше 100 избирателей, или представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в его адрес документов инициативной группы о выдвижении инициативы проведения местного референдума и т. д.;
в) запрещающие, т. е. нормы, требующие воздержания от тех или иных действий субъектам правоотношений. Например, глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации (ч. 4 ст. 36 Закона «Об общих принципах…» 2003 г.); депутаты выборного органа местного самоуправления, осуществляющие свои полномочия на постоянной основе, не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности (ч. 7 ст. 40). Запрещено также наделять межмуниципальные объединения полномочиями органов местного самоуправления (ст. 8 указанного Закона) и т. д.;
