Сергей Чернов - Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами
Понятие «федерализм» имеет более сложный характер. Оно объединяет три основных элемента.
Первый элемент материальный – само государство с его территорией, населением, государственной властью.
Второй элемент – организационный. Федерализм – особый способ организации, он более подвижен, неодинаков в разных государствах и может изменяться в одном и том же государстве.
Третий элемент – релятивный. Это особого рода отношения в федеративном государстве: между федерацией и ее субъектами, между субъектами и в отдельных случаях с несубъектами. В таких отношениях много слагаемых, но главное в них – это отношения, связанные с распределением и осуществлением государственной власти.[19]
И федерация, и ее субъекты обладают государственной властью. Эти отношения всегда включают сотрудничество и подчинение. Существуют различные формы федерального принуждения. К ним относятся введение чрезвычайного положения, президентского правления, федеральная интервенция, приостановление собственного управления субъекта федерации и другие.
Таким образом, федеративное государство можно охарактеризовать как сложное политическое образование, в рамках которого составные территориальные единицы одновременно являются политическими сообществами.[20]
Разделение властей порождает коллизии, противоречия, различия. Постоянно происходит перераспределение полномочий, усиливается то роль субъектов, то роль федерации, идут процессы централизации и децентрализации.
Понятие субсидиарности восходит к средневековому городскому праву. Современное его понимание отражает практику постоянного процесса перераспределения полномочий между управленческими органами разного уровня на основе их равноправия и равнозначности. Сегодня процесс распределения полномочий между уровнями управления уже нельзя мыслить как статичное качество властно-управленческих структур.
Интересным, но спорным является утверждение И. В. Левакина, автора монографии «Российская Федерация: проблемы государственного единства»,[21] о том, что Россия – единое федеративное государство с элементами «регионализма». Примечательно, что И. В. Левакин видит основной подход к исследованию проблемы регионального единства России в соотнесении ее с позицией «общее – особенное». Он считает, что Россия, несмотря на издержки, реализует свое единство в форме федерации. В основе построения Российской Федерации лежит принцип государственного единства, т. е., федерация – единое целое.[22]
Еще один термин, часто применяемый исследователями федерализма. Это рамочное государство как носитель определенного компромисса: во-первых, между отдельными субъектами; во-вторых, между отдельно взятым субъектом и федеральным центром; в-третьих, между федеральным центром и отдельными группами субъектов. Рамочное государство обеспечивает баланс интересов, удерживая их в рамках общефедерального правопорядка.[23]
Очень важно установить, в каких сферах действует только Федерация в лице федеральных органов, а в каких только республики. Чтобы определиться в этом, необходимо четко представлять, что вкладывается в понятие «компетенция» и «предмет ведения».
Как считает И. Н. Барциц, компетенция как правовая форма выражения суверенитета является свойством, присущим государственному органу. Именно с этим свойством связана проблема разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами. Государство же обладает другим свойством – суверенитетом. Совокупность полномочий государства служит юридическим способом выражения суверенитета.[24] Отсюда вывод: есть совместное ведение федерации и республики, но совместной компетенции нет.
Для всех отраслей права понятие «статус субъекта права» является одним из ключевых, раскрывающих основные юридические институты. В отечественной юридической литературе, как правило, не проводится принципиальное отличие между понятиями «субъект права» и «субъект правоотношения».
С. Ф. Кечекьян отмечал, что под «субъектом права следует понимать: а) лицо, участвующее, или б) могущее участвовать в правоотношении.[25]
В работах других авторов делается вывод, что понятие «субъект правоотношения» является более узким, чем понятие «субъект права», поскольку носитель прав и обязанностей может и не быть участником конкретного, реального правоотношения.[26]
В результате получается, что под субъектами права и субъектами правоотношения понимаются конкретные органы, организации, физические лица, выступающие в качестве носителей субъективных прав и обязанностей. Следовательно, фактически речь идет об одних и тех же лицах.[27]
Аналогичная точка зрения высказывается и в последних работах, посвященных вопросам теории государства и права. Н. И. Матузов утверждает, что понятия «субъекты права» и «субъекты правоотношений» в принципе равнозначны.[28] М. Н. Марченко констатирует, что в современной юридической литературе указанные понятия чаще всего используются в качестве синонимов.[29]
Исходя из анализа источников можно сделать вывод, что под субъектом права надо понимать абстрактное лицо, предусмотренное правовыми нормами, которое наделено определенным объектом абстрактных юридических прав и обязанностей.[30]
Анализируя понятие «статус субъекта права», можно отметить, что латинское слово status означает состояние, положение. Соответственно под статусом субъекта права, или правовым статусом субъекта, понимается его правовое состояние, характеризуемое комплексом (системой) юридических прав и обязанностей.[31]
В юридической литературе нередко выделяется конституционный статус государственных органов, причем это относится как к органам государственной власти в целом, так и к органам исполнительной власти.[32]
Федеративное устройство, и федеративные отношения, складывающиеся в каждом государстве, опираются на определенные философско-правовые основы и принципы.
Результатом осмысления принципов федерализма является формулирование и закрепление таковых в государственно-юридических актах. Исходными пунктами в оформлении федерализма являются договор и конституция.
Важнейшим этапом развития современного российского федерализма стало заключение Федеративного договора, подписанного 31 марта 1992 г., который положил начало строительству постсоветского государства. Договор в определенной степени противоречит классическим канонам федерализма.[33]
Предметом договора стало не учреждение государства с федеративной формой устройства, а лишь разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов.[34]
С принятием Конституции 1993 г. в иерархии правовых документов значение Федеративного Договора значительно уменьшено. Представляя собой собрание трех практически дословно повторяющих друг друга документов, Федеративный Договор не выступал в качестве акта учреждения Федерации. Это было соглашение о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти России, с одной стороны, и органами власти субъектов Федерации – с другой. В Договоре столкнулись две тенденции: с одной стороны – конституционное стремление восстановить правовое единство страны, с другой – усиление конфликта между федеральной правовой системой и правовыми системами целого ряда субъектов Федерации.[35]
Федеративные отношения регулируются на пяти базовых уровнях: Конституцией РФ, Федеративным Договором, федеративными конституционными и федеральными законами, договорами между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ и конституциями (уставами) и законами субъектов РФ.
После принятия Конституции в РФ заключалось большое количество договоров и соглашений между субъектами РФ и федеральным центром, которые были неоднозначны. В них имелись позитивные моменты – договоры и соглашения, казалось бы, позволяли разрешать конфликтные политические и экономические ситуации, учитывать специфические особенности конкретных субъектов Федерации. Однако были и отрицательные моменты: несоответствие целого ряда положений указанных договоров Конституции РФ (договоры с Татарстаном, Якутией, Башкортостаном и др.). Кроме того, довольно часто подписавшим эти договоры предоставлялись дополнительные права, что вступало в явное противоречие с Конституцией РФ. Более того, законодательство некоторых субъектов закрепляло принцип большей юридической силы положений договора над федеральной Конституцией. Нарушение договорами конституционных норм представляло серьезную опасность и в отношении обеспечения единства правового пространства России. Например, ст. 70 Конституции Республики Башкортостан устанавливала, что «отношения Республики Башкортостан с Российской Федерацией являются договорными. Входя в состав Российской Федерации на договорной основе, Республика Башкортостан сохраняет за собой всю полноту государственной власти на всей территории вне пределов прав, добровольно переданных ею Российской Федерации».
