Сергей Чернов - Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами
Распределение предметов ведения и полномочий в рамках федеративной системы – ключевой аспект жизнедеятельности любой федерации. От того, как проведено это распределение, зависит функциональная дееспособность не только структурных элементов системы (центра и субъектов), но и самой системы в целом.
Необходимо дать оценку экономическому федерализму, т. е. системе экономических федеративных отношений, связей, главным образом вертикальных (между центром и субъектами Российской Федерации).
Роль государства состоит в том, чтобы обеспечить сосредоточение всех ресурсов страны для решения основных государственных функций (деятельность в пределах общества) и внешних (связанных с межгосударственными отношениями).
Исследуя федерализм, необходимо применять комплексный подход.
Российская Федерация во многих отношениях представляет собой уникальное государство. Оно одно из самых больших по территории, населению и одно из самых многонациональных федеративных государств в мире.
Особенность Российской Федерации периода СССР состояла в том, что ее субъекты были не только национальными государствами, но имели и другие формы национальной государственности. Отличие России от других федеративных государств заключалось в том, что она была основана на автономии, т. е. ее субъектами были автономные государства – автономные республики, а также автономные области и автономные округа – специфические формы национальной автономной государственности. Из 21 государства, имевшихся в России, 15 были созданы в результате преобразования автономных областей в соответствующие государства.
Каждый субъект Российской Федерации обладает правом издавать законы. В государстве 90 законодателей. Это влечет за собой многие проблемы, которые связаны с существенными противоречиями между конституциями субъектов Федерации и Конституцией России.
Указы Президента Российской Федерации, принятые по вопросам образования федеральных округов, изменения порядка формирования Совета Федерации, создания Госсовета, обеспечения соответствия конституций, уставов и законов субъектов Федерации федеральной Конституции и федеральным законам, воспринимаются неоднозначно.
Современная юриспруденция должна разработать комплекс вопросов, относящихся к взаимоотношениям Российской Федерации и ее субъектов.
Актуальными являются следующие аспекты рассматриваемой проблемы:
1. Эволюция конституционных моделей в Российской Федерации. История и современность.
2. Сам характер Российской Федерации (конституционный или договорный).
3. Конституционный статус и равноправие ее субъектов.
4. Суверенитет республик.
5. Оптимизация территориальной организации власти и укрупнение субъектов Федерации.
6. Правовое обеспечение стабильного политического и экономического развития Российской Федерации и ее субъектов.
7. Участие субъектов Федерации в законодательном процессе на федеральном уровне.
8. Развитие института конституционной ответственности.
9. Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов Федерации как инструменты обеспечения конституционной законности.
10. Регулирование бюджетных и экономических прав субъектов Российской Федерации.
11. Состояние и перспективы развития федеральных округов РФ.
12. Укрепление вертикали государственной власти.
13. Региональный государственный контроль.
Большой интерес и с теоретической, и с практической точек зрения представляет анализ эволюции конституционных моделей федерации в нашей стране. Важно не только констатировать, к какой модели (договорной, конституционно-договорной или конституционной) относится в данный конкретный момент Российская Федерация, но и выявить тенденцию ее развития.
В конституционном праве различают симметричные и асимметричные федерации. В асимметричной федерации субъекты имеют разный объем полномочий. Россия занимает в этом вопросе промежуточное положение.[5]
Один из актуальных вопросов федерализма связан с Советом Федерации РФ. Именно в верхней палате сконцентрированы самые острые и самые существенные проблемы федерализации. Именно тут возникают противоречия между представительством граждан и представительством регионов как субъектов Федерации. В Совете Федерации видно неискоренимое противоречие между интересами конкретных регионов и интересами страны в целом, а также базовое расхождение между первичностью субъектов Федерации как «учредителей» государства и национальным суверенитетом.[6]
Начиная с 2000 г., подход к федеративному устройству в России кардинально изменился. Изменились стратегия и тактика. Если ранее действия властей складывались из действий регионов и определялись ими, то в последнее время направление движения определяется Центром.
Качественно изменились стратегия и тактика действий центральных властей. Взяв инициативу в свои руки, центр стал определять не только какую федерацию следует строить (конституционную, а не конституционно-договорную с элементами конфедерации), но и как ее следует формировать.
Новая стратегия реализуется и через новую тактику. Выражается она в том, что формирование некоторых органов власти, и прежде всего Совета Федерации, стало осуществляться по-новому; в структуре центральных органов власти появился новый орган – Государственный Совет, формируемый фактически самим Президентом РФ. Отношения между Центром и субъектами Федерации формируются теперь по-иному. Это выражается в резком ограничении договорной практики и в праве вышестоящих руководителей отстранять нижестоящих от занимаемой должности за нарушение федерального законодательства.
В вертикали власти появились новые субъекты – полномочные представители Президента и новые структуры – федеральные округа. В этих округах формируется все больше структур, непосредственно представляющих интересы Федерации. Образованы, в частности, структуры, представляющие интересы Генеральной прокуратуры РФ, Федеральные управления Министерства юстиции РФ по федеральному округу.
В решении конкретных вопросов, касающихся отношений между Центром и регионами, часто используются такие методы, как жесткий контроль, проверки, прямое административное вмешательство.
«Концепция государственной национальной политики», утвержденная Указом Президента в 1996 г., была отрывочной, не имела стратегии и была направлена на погашение конфликтов. Современная концепция основана на иной национальной доктрине государственного строительства. Ее суть заключается в том, что национальная политика до 2010 г. должна быть нацеленной на предотвращение наиболее опасных этнополитических тенденций и в то же время целостной, т. е. быть составной частью общей поэтапной стратегии развития России.
Для укрепления российской государственности существенное значение имеет упорядочение федеративной структуры законодательства. На региональном уровне важно скорейшее принятие законодательных актов по предметам исключительного ведения субъектов. До сих пор многие из этих вопросов в ряде субъектов Федерации вообще не регламентированы либо урегулированы явно недостаточно.
«Нужно признать, – констатировалось в Послании Президента 8 июля 2000 г., – в России федеративные отношения недостроены и неразвиты. Региональная самостоятельность часто трактуется как санкция на дезинтеграцию государства. Мы все время говорим о федерации и ее укрупнении, годами об этом же говорим. Однако надо признать: у нас еще нет полноценного федеративного государства. Хочу это подчеркнуть: у нас есть, у нас создано децентрализованное государство».[7]
Далее Президент, оценивая ситуацию в России в целом, отметил: «Мы создали “острова” и отдельные “островки” власти, но не возвели между ними надежных мостов. У нас до сих пор не построено эффективного взаимодействия между разными уровнями власти… Центр и территории, региональные и местные власти все еще соревнуются между собой, соревнуются за полномочия».[8]
Проблема взаимной конституционной ответственности Федерации и ее субъектов за правонарушения в сфере правотворчества – один из сложнейших вопросов для России как федеративного государства. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» создал серьезную законодательную базу для решения актуальных вопросов.
Многие вопросы взаимной конституционной ответственности центра и субъектов Федерации не отражены в Конституции Российской Федерации. Укрепление российской государственности, взаимоотношения Федерации и ее субъектов во многом связаны с деятельностью Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов в регионах. Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии законов и иных нормативных правовых актов (договоров) Конституции России, тогда как деятельность конституционных (уставных) судов связана с проверкой нормативных правовых актов, издаваемых законодательными и исполнительными органами данного субъекта и органами местного самоуправления, конституции (уставу) субъекта Федерации.
