Коллектив авторов - Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации
Финансовое регулирование, отнесенное к ведению Российской Федерации (ст. 71 п. «ж») Конституцией РФ, охватывает все стороны деятельности государства (см., напр., ст. 8, 41, 43, 48, 74, 75, 104, 106).
Статья 80 Конституции РФ предоставила право Президенту Российской Федерации определять направления внешней политики, обращаться ежегодно к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране (в том числе по вопросам бюджетного законодательства) и др.
Согласно ст. 114 Конституции РФ на Правительство Российской Федерации возлагается проведение единой финансовой (в том числе и бюджетной) политики, разработка и представление отчетов об исполнении федерального бюджета[54].
Конституцией РФ (ст. 106) предусмотрен обязательный этап в законотворческом процессе – рассмотрение в Совете Федерации Федерального Собрания законов по вопросам федерального бюджета и др.[55]
Статьей 104 Конституции РФ установлено, что законопроекты об изменении финансовых обязательств государства о выпуске государственных займов, другие законопроекты, предусматривающие расходы федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только после заключения Правительства Российской Федерации.
Бюджетное законодательство состоит из Бюджетного кодекса РФ (см. ст.2 БК РФ), принятых в соответствии с ним ежегодных законов о бюджетах различного уровня, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, нормативно-правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих правоотношения, указанные в ст. 1 Бюджетного кодекса РФ. Во-первых, это отношения между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования бюджетов всех уровней Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга. Во-вторых, отношения между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов.
Бюджетным кодексом РФ также устанавливается правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы порядка и условия привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
В ст. 2 БК РФ речь идет о всех правовых актах в области бюджета, а не только о законодательных актах, т. е. понятие бюджетного законодательства применяется в широком смысле слова, как оно применялось ранее.
Так, акты, регулирующие бюджетные отношения на федеральном уровне, составляет одну часть; другую часть составляют правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения на уровне субъектов Российской Федерации, и третью часть составляют акты на уровне муниципальных образований.
В ст. 7 Бюджетного кодекса РФ определена компетенция органов государственной власти Российской Федерации в области регулирования бюджетных правоотношений, которая включает:
– установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации;
– разграничение налогов и других доходов между уровнями бюджетной системы, а также распределение в порядке межбюджетного регулирования доходов от федеральных налогов и сборов, иных доходов федерального бюджета между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации;
– разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации;
– определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждение отчетов об их исполнении и осуществление контроля за их исполнением;
– определение основ формирования доходов, осуществления расходов из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации;
– определение основ осуществления государственных и муниципальных заимствований, а также основ управления государственным и муниципальным долгом;
– установление порядка составления и рассмотрения проекта федерального бюджета, утверждения и исполнения федерального бюджета, осуществления контроля за его исполнением, составления отчетности об исполнении и утверждении отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
– составление и рассмотрение проекта федерального бюджета, утверждение и исполнение федерального бюджета, осуществление контроля за его исполнением и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
– установление федеральными законами порядка осуществления заимствований Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, управления долгом Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
– осуществление государственных заимствований Российской Федерации и предоставление кредитов иностранным государствам, а также управление государственным долгом Российской Федерации, установление порядка формирования доходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
– установление порядка формирования доходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
– осуществление расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
– установление порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета субъектов Российской Федерации и местным бюджетом;
– предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам;
– установление общих принципов и условий предоставления бюджетных кредитов;
– установление минимальных государственных социальных стандартов, норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муниципальных услуг;
– утверждение бюджетной классификации Российской Федерации;
– установление единых форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации;
– формирование, обеспечение погашения и обслуживание внешнего долга, определение перечня и порядка осуществления государственных внешних заимствований;
– определение перечня и порядка формирования государственных внебюджетных фондов, управление их деятельностью;
– установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
Важное значение для развития экономики и социально-культурной сферы Росси имеет ежегодно принимаемые федеральные законы о федеральном бюджете на соответствующий год.
В этих законах определяется общий объем доходов и расходов федерального бюджета; производится разграничение налогов и доходов, поступающих на образование федерального бюджета и субъектов Российской Федерации в порядке межбюджетного регулирования доходов от федеральных налогов и сборов; устанавливаются пределы государственных заимствований и государственные долги; определяется направление бюджетных средств на финансирование обороны, управления, социально-культурной сферы и другие мероприятия. Таким образом предусматривается денежное обеспечение в течение года выполнения функций и задач государства.
Учитывая, что федеральный закон о бюджете является важнейшим законодательным актом, регулирующим финансовые правоотношения на территории РФ, обеспечивающим развитие экономики страны, определение в законодательном порядке приоритетности бюджета, возможно, поможет предотвратить принятие законов, предусматривающих расходы из бюджета, не обеспеченные доходными источниками.
В последние годы приняты законодательные акты по регулированию бюджетных отношений, например, Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» от 15 августа 1996 г.[56]
Многие финансовые, в том числе и бюджетные, отношения регулируются соглашениями, заключенными между Российской Федерацией и ее субъектами (их около 50). Следует отметить, что ни в одной стране мира не практикуется заключение соглашений между федерацией и ее субъектами в области бюджетов. Такие соглашения впервые появились в Российской Федерации в переходный период. Они имели большое значение для стабилизации бюджетно-налоговой политики.
Заключение таких соглашений в начале 90-х гг. получило широкое распространение. Например, был заключен Договор о бюджетных отношениях между органами государственной власти Красноярского края и органами государственной власти Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа, который утвержден постановлением законодательного собрания Красноярского края от 16 ноября 1995 г.
