Константин Старостенко - Конституционно-политическое многообразие
Однако, еще не успев окончательно вступить в силу (это произошло в июле 2003 г., по прошествии двухлетнего переходного периода), Федеральный закон «О политических партиях» стал подвергаться корректировке: с марта 2002 г. по декабрь 2005 г. в него восемь раз вносились изменения и дополнения. Параллельно шел процесс изменения других правовых актов, связанных с этим законом, прежде всего, в сфере избирательного законодательства.
Анализ положений данного Закона, атакже многочисленные комментарии политиков и юристов показывают, что одной из целей его реализации являлось резкое сокращение численности политических общественных объединений (партий, движений), имеющих право участвовать в выборах в органы государственной власти. Например, в выборах в Государственную Думу 1993 г. имели право участвовать 167 общественных объединений, хотя в бюллетенях для голосования по федеральному округу значились лишь 13 избирательных объединений и блоков. В 1995 г. правом участвовать в выборах обладали 273 общественных объединения, но в бюллетени были внесены 43 избирательных объединения и блока. Правом участвовать в выборах в Государственную Думу 1999 г. обладали 139 политических общественных объединений, в бюллетенях были зафиксированы лишь 26 избирательных объединений и блоков. Если принять во внимание также численность региональных и местных объединений, имевших право участвовать в выборах в органы государственной и муниципальной власти, то по некоторым оценкам совокупное количество политических объединений возрастало в десятки раз.
Как свидетельствуют выступления ученых, политиков и государственных деятелей, Федеральный закон «О политических партиях» выполнил две основные политико-правовые функции. Во-первых, упразднено понятие «политическое общественное объединение», в результате чего большинство непартийных структур (движений), ориентированных на политическое участие, было лишено политического статуса (лишь немногие из общероссийских движений преобразовались в партии). Однако еще до июля 2005 г. общероссийские общественные движения пользовались правом ограниченного участия в выборах в органы государственной власти; хотя и не имели возможности самостоятельного выдвижения кандидатов (списков кандидатов), но могли это сделать посредством образования избирательного блока с одной или несколькими партиями. Во-вторых, Федеральный закон «О политических партиях» лишил права участия в выборах в органы государственной власти региональные объединения, поскольку статусом политических партий стали наделяться лишь общероссийские объединения.
Параллельно с этим были ужесточены требования к созданию политических партий. Это, по мнению авторов закона, должно было послужить препятствием для неконтролируемого роста их численности. Так, с 1 января 2006 г. минимально допустимая численность партии должна составлять 50 тыс. человек. При этом в половине субъектов РФ партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 500 членов, в остальных – не менее 250 членов. В конечном итоге, все эти меры способствовали значительному снижению общего количества участников выборов в органы государственной власти.
Однако, по нашему мнению, нововведение не рассчитано на общество, оптимальную реализацию его интересов, а направлено на «упорядочение» политического пространства, консолидацию элит и централизацию власти в стране. В этом контексте принятый закон преследовал три основные цели. Во-первых, он был призван сократить общее число политических партий и сделать результаты парламентских выборов гораздо более предсказуемыми, или, по крайней мере, исключающими неожиданности. Во-вторых, партии, которые по новому закону могут быть только федеральными, но никак не региональными, должны стать важным элементом централизации власти в стране, ограничивая властные ресурсы глав субъектов Федерации и проводя политику центра на местах. В-третьих, дух закона ориентирует партии на тесное сотрудничество с исполнительной властью, что отвечает задаче консолидации российских элит.
Тем не менее, как подсказывает логика, количество участвующих в выборах кандидатов отражает настроение общества и его потребности. Если основная часть интересов граждан учитывается ведущими партиями, то и общее число партий невелико, если же спектр интересов широк и общество разбито на множество групп по отраслевым, этническим, конфессиональным, идеологическим и иным признакам, то число списков, естественно, увеличивается. В ситуации, когда государство игнорирует действительные интересы большинства групп общества, с каждыми новыми выборами возрастает социальное отчуждение, падает явка на выборы. Поэтому искусственное создание требуемого количества партий в стране может привести не только к их численному сокращению, но и, с одной стороны, разрушить фундамент власти – доверие граждан; с другой стороны, укрепить оппозицию, сделать ее действия мало предсказуемыми.
Единственный механизм, стимулирующий власть работать эффективно, т. е. в интересах населения – это политическое многообразие, предполагающее многопартийность, а следовательно – конкуренцию в политической сфере. Не случайно многие государства признают многопартийность необходимым условием демократии и социальной направленности системы. Так, в «Вводном разделе» Конституции Испании объявлено: «Испания конституируется в правовое демократическое, социальное государство, которое провозглашает высшими ценностями своего правопорядка справедливость, равенство и политический плюрализм».[263] Статья 3 этого документа содержит положение, согласно которому «государственные власти должны создать эффективные условия, при которых свобода и равенство людей и образуемых ими групп становятся реальными, помогают преодолеть препятствия и оказать содействие участию всех граждан в политической, экономической, культурной и социальной жизни».[264] Помимо этого, в Конституции специальные статьи посвящены политическим партиям, профессиональным союзам, вооруженным силам.[265]
В России мы наблюдаем иную картину. В отличие от западных стран, где политические партии играют ключевую роль в политической жизни, партии России отодвинуты на задний план и от их действий мало что зависит. Вероятно, необходимо как можно активнее расширять гражданские институты, которые и послужат катализатором развития самой политической системы.
В рамках общеполитологического подхода к интерпретации общественных сдвигов от действий как реформаторов, так и множества других социальных субъектов, функционирующих в более или менее организованной институциональной среде, с точки зрения автора, можно объяснить изменение характера российского избирательного законодательства, действующего в интересах власти и резко снижающего уровень политической конкуренции, либо падением ее престижа, либо постепенной утратой ею легитимности. В любом случае миллионы граждан лишены возможности выразить свои истинные предпочтения только потому, что их менее 7 %. Отсутствие вариативности в парламенте, вполне возможно, приведет его к деградации как органа, вырабатывающего стратегические для страны решения и перспективы.
Вызывают нарекания предусмотренные в Федеральном законе «О политических партиях» механизм их создания и принципы деятельности. Как ни парадоксально, формирование политических партий предусматривается не путем постепенного аккумулирования местных инициатив (т. е. снизу вверх – демократическим путем), а путем фактического найма региональных структур федеральными органами партии (т. е. сверху вниз – путем навязывания).[266] Кстати, о неправомерности таких действий свидетельствует ст. 8 Закона «Основные принципы деятельности политических партий», в которой перечислены эти принципы: добровольности, равноправия, самоуправления, законности и гласности. К сожалению, данные «принципы», утвержденные в законе, перестают быть таковыми, и становятся «требованиями», что нарушает принцип политического многообразия, закрепленный в Конституции РФ. Здесь уместно напомнить, что политические партии свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов деятельности, за исключением ограничений, установленных упомянутым Федеральным законом.
