Андрей Морозов - Международно-правовые модели Европейского Союза и Таможенного союза: сравнительный анализ
Первые три вида актов представляют собой наиболее весомый массив нормативных правовых актов Европейского Союза, поскольку рекомендации и заключения не имеют юридической силы, а значит, в строгом юридическом смысле лишены нормативности. Регламенты, директивы и решения, принимаемые институтами Европейского Союза, наоборот, имеют обязательную юридическую силу. Однако подход к их нормативности определяется в Договоре о функционировании Европейского Союза специфическим образом.
Так, регламент как наиболее концентрированный вид нормативного правового акта ЕС имеет общее действие, является обязательным в полном объеме и подлежит прямому применению во всех государствах-членах[208].
Директива имеет обязательную силу для каждого государства-члена, являющегося ее адресатом, в отношении результата, которого требуется достичь, но оставляет в компетенции национальных инстанций выбор формы и способов достижения[209]. Директивы, таким образом, связывают государство только в том, что касается достижения определенных результатов. По общему правилу указываются и сроки достижения поставленных целей. Однако директива никакой детальной регламентации содержать не должна. Наметившаяся было тенденция к детализации директив не получила поддержки в ходе подготовки Амстердамского договора. Восторжествовал прямо противоположный подход, который и должен определять правовой режим директив. Соответственно, была введена новая квалификационная разновидность этих актов: рамочные директивы и обычные директивы. Первые образуют самостоятельную группу актов, иерархически не подчиненных регламенту. Вторые могут содержать более детальную регламентацию, особенно если они принимаются на основе и во исполнение регламента. В этом случае имеет место иерархическая соподчиненность[210]. Однако и рамочные, и обычные директивы оставляют государствам достаточно широкие возможности по их имплементации.
Таким образом, Договор официально закрепляет тот подход к имплементации норм, содержащихся в директивах ЕС, согласно которому государство – член международной организации, если иное не установлено самим международным договором, вправе самостоятельно определять способы и механизмы имплементации международно-правовых норм (в том числе, относящихся к вторичному праву ЕС) для достижения наиболее эффективной их реализации с учетом национальной специфики каждого государства. Таким образом, конечным условием эффективности реализации директив, принимаемых институтами ЕС, является результат, оговоренный в указанных нормативных правовых актах Европейского Союза, а способы его достижения государствами-членами могут варьироваться в зависимости от выбранного способа имплементации. Это может быть как непосредственное применение положений, закрепленных в директивах, в случаях, если правовая система государства не требует для их реализации издания иных актов, так и внедрение в национальное право государств-членов посредством инкорпорации и отсылки с учетом правил и техники имплементации международно-правовых норм.
Подобный подход к реализации положений, содержащихся в директивах ЕС, находит свое отражение и в зарубежной доктрине; в частности, Д. Уолш отмечает, что государства-члены несут на себе основную обязанность по имплементации правовых предписаний ЕС. Имплементация правовых предписаний ЕС, как правило, осуществляется посредством издания национальных законодательных актов. Причем международные обязательства, вытекающие из правовых актов ЕС, ложатся на все органы власти независимо от того, к какой ветви власти они принадлежат и какое место занимают в иерархии органов. Выполнение правовых предписаний ЕС посредством издания национальных законодательных актов следует именовать косвенной реализацией. В случаях, когда имеет место непосредственное применение актов ЕС, следует говорить о прямой реализации[211].
В любом случае, подобное закрепление в ст. 288 Договора о функционировании Европейского Союза, по сути дела, широкого спектра имплементации норм, отраженных в директивах, является важным инструментом грамотной правореализационной стратегии нормативных правовых актов Европейского Союза, получившим свое закрепление в Договорах ЕС.
Решение является обязательным в полном объеме в случае неопределенного круга адресатов. В тех же случаях, когда решение указывает адресатов, оно обязательно только для них[212]. Таким образом, решения могут иметь адресный характер, а значит, по сфере действия и кругу адресатов они могут затрагивать выборочно те или иные государства или группу государств – членов Европейского Союза, что позволяет одновременно с осуществлением гармонизированной политики в необходимых случаях осуществлять дифференцированные меры.
Разветвленная система правовых актов Европейского Союза открывает широкие возможности как для их имплементации в национальное законодательство государств – членов ЕС, так и для осуществления нормотворческого процесса всеми институтами Европейского Союза, реализации их полномочий в соответствии с компетенцией, установленной Договорами ЕС. В то же время широкий спектр правового отражения норм, принимаемых различными институтами ЕС, в том числе на совместной основе: порождает великое множество нормативных правовых актов, «ткань» которых зачастую бывает неоднородной; внесения изменений оформляются «лоскутным» образом; новые статьи и дополнения «вкрапляются» в материю уже устаревшего акта, «разрезая» его на старую и новую редакции. Таким образом, во многом специфическим отражением нормативно-правового инструментария ЕС является не только широкий диапазон видов принимаемых актов и их разновекторность по целям, задачам, кругу адресатов и радиусу предписаний, но и их «многослойный» и зачастую «лоскутный» характер, усложняющий правовую архитектонику Европейского Союза в части вторичного права.
§ 2. Функционирование Суда Европейского Союза как одного из институтов ЕС
В современных условиях развития интеграционных и глобализационных процессов в европейском регионе Суд Европейского Союза является его важнейшим институтом и осуществляет свою деятельность в соответствии со Статутом Суда Европейского Союза в редакции Лиссабонского договора. Свое происхождение Суд ЕС ведет от трех наднациональных судебных органов, учрежденных в 1950 г. для каждого из трех Европейских сообществ: Европейского объединения угля и стали, Европейского экономического сообщества и Европейского объединения по атомной энергии. Задачей названных судов являлось обеспечение соблюдения в Сообществах положений, закрепленных договорами об их создании, а также единообразного толкования и применения этих положений. В 1958 г. на основе этих судов был организован единый суд, призванный обслуживать все три Европейских Сообщества[213].
В условиях существенной перестройки институциональной системы ЕС, которая происходила в несколько этапов, Суд ЕС не только сохранил свои позиции центрального органа по разрешению споров во всем Евросоюзе, но и остался практически единственным органом ЕС, обладающим значительной автономией и независимостью по отношению к государствам-членам[214]. Кроме того, не являясь ни законодательным, ни исполнительным органом власти ЕС, Суд ЕС, по сути, смог аккумулировать в себе уникальные полномочия по беспристрастному и независимому обеспечению интересов Евросоюза как межгосударственного интеграционного объединения перед эгоистическими интересами государств-членов, справедливому толкованию актов ЕС, которое должно на унифицированной основе быть использовано всеми государствами, входящими в ЕС, их органами власти и гражданами.
Еще 25 лет назад, в доктрине советского международного права указывалось, что «Суд ЕС деятельно и довольно последовательно отстаивает в своей практике идеи превалирования общего интереса ЕС над индивидуальными потребностями государств-членов, разграничения компетенции между органами ЕС и национальными правительствами, необратимости результатов делегирования полномочия органам ЕС и уступки государствами-членами части своего суверенитета»[215]. Действительно, можно согласиться со справедливым утверждением М. Л. Энтина, что посредством принятия решений Суд ЕС к моменту вступления в силу Статута Суда Европейского Союза в редакции Лиссабонского договора еще более упрочил свое фактическое влияние на право Евросоюза как квазизаконодательный и квазиисполнительный орган[216].
В то же время не все элементы нынешнего функционирования Суда ЕС совпадают с элементами функционирования Суда Европейских Сообществ. К. Ю. Голуб выделяет несколько факторов, приведших к формированию нынешнего статуса Суда ЕС. «Во-первых, это было обусловлено самим характером учредительных договоров. Договоры, создававшие Европейские Сообщества и заключенные в 1950-х гг., представляли собой учредительные акты крайне несовершенного и элементарного свойства. В них содержались только самые общие рамки, в которых новые европейские институты могли действовать для достижения общих целей. Во-вторых, Суд ЕС не мог адекватно выполнить правотворческую функцию, если бы государства-члены не предоставили ему по договору соответствующих полномочий “гаранта” европейского права, сделав его главным контролером “толкования и применения” учредительных договоров. В-третьих, главным фактором, предопределившим активность Суда ЕС по развитию европейского права, стала длительная пассивность европейского законодателя»[217].
