Всеволод Васильев - Муниципальное право России
По-видимому, в случае с приватизацией и при решении большинства других проблем Закону РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» не следовало входить в детальную регламентацию полномочий местных Советов и местной администрации. В нем достаточно было определить основные полномочия органов местного самоуправления. Уже из определения в Законе прав органов местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью органически вытекали права органов местного самоуправления на участие в приватизации как одной из форм отчуждения муниципальной собственности. Конкретные же формы и способы участия органов местного самоуправления в приватизации муниципального имущества (принятие программ приватизации, создание фондов имущества, распределение доходов от приватизации муниципального имущества и др.) могли определяться текущим законодательством. Полномочия местных Советов и местной администрации, содержавшиеся в новых законах, не следовало переносить в Закон, а в целях повышения его стабильности целесообразно было бы пойти по иному пути – по пути изъятия из него ряда конкретных полномочий органов местного самоуправления, тяготеющих к отраслевому регулированию. Однако это были задачи следующего этапа правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации.
5. Указы Президента РФ о реформе местной власти
Лозунг «Вся власть Советам», который был начертан на знаменах реформаторов, сторонников коренных перемен в обществе, выступивших на выборах 1989–1990 гг., призывал к восстановлению положения Советов в государстве как представительных органов власти, которые прежде подменялись деятельностью партийно-государственного аппарата. Но смысл этого лозунга заключался вовсе не в том, чтобы призвать Советы к повседневному управлению, а в том, чтобы поставить на свое место исполнительные органы, отлучить их от дел, по природе своей свойственных только представительным учреждениям. Увы, новые депутаты, в том числе депутаты местных Советов, теперь уже органов местного самоуправления, далеко не всегда умели верно определить свою роль, стали заниматься всем и вся, в ряде мест перешли на профессиональные начала и кое-где просто парализовали действия местной администрации. Это явление, однозначно оцененное общественным мнением как негативное, вызвало необходимость перестройки работы Советов. Вместо многочисленных неработоспособных коллегий депутатов, которые принятие решения заменяли бесплодными многочасовыми дискуссиями, до новых выборов в недрах «больших Советов» были созданы «малые Советы» с оптимальным численным составом депутатов. Были также приняты законы, более точно разграничивавшие полномочия Советов и исполнительных органов. Но это не помогло. Причем существовали объективные причины продолжавшихся конфликтов. Местные Советы не получили, несмотря на предписания Закона, тех рычагов влияния на дела территорий, которые они должны были иметь как представительные органы власти. У местных Советов, по сути, отсутствовала нормальная бюджетная работа, потому что и бюджетов-то как таковых не было – не только провозглашенных в законе как документов, самостоятельно принимаемых Советами, но и тех приснопамятных, «спускаемых» к сроку сверху. Примерные цифры доходов и расходов, формально утверждаемые где-то в середине, а то и в конце текущего года, вряд ли можно было назвать бюджетом.
Прекрасные условия для свободы действий исполнительных органов! Прибавим к этому жесточайшую инфляцию, запутывающую всякие расчеты и прогнозы, и можно хорошо представить себе положение Советов как «органов власти». По сути, они нередко вынуждены были выступать в роли пожарной команды, спасающей деньги налогоплательщиков. Видя, как исполнительные органы выходят из-под контроля в расходовании денежных средств, они пытались буквально держать их за руки, призывая к ответу за действия, нередко граничащие с криминалом. Уважения и любви в этих условиях со стороны исполнительных органов они, естественно, ожидать не могли.
Ко всему прочему прибавлялся и политический фактор. Борьба, развернувшаяся между Верховным Советом и Президентом по поводу направлений и методов реформ, постоянные поиски виновников неудач неизбежно копировались на местах, чему, кстати сказать, способствовала сохранявшаяся в Конституции РСФСР формула о единстве системы Советов и обязательности решений вышестоящих Советов для нижестоящих.
Вовлеченные в борьбу «верхов», местные Советы оказались заложниками этой борьбы, выступая на стороне Верховного Совета. После трагических событий 3–4 октября 1993 г., когда здание Верховного Совета было расстреляно из танковых орудий сторонниками Президента РФ, наступило время расплаты и для местных представительных органов. По всей стране Советы были распущены, а их функции переданы местной администрации. Все эти акции получили правовое оформление в указах Президента РФ, ставших нормативной базой реорганизации местной власти.
Согласно Указу Президента РФ от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации»[68] создавалась Федеральная государственная комиссия по вопросам реформы органов представительной власти и организации местного самоуправления.
Эта комиссия должна была разработать и представить Президенту соответствующие предложения, в частности по правовому обеспечению выборов. До избрания и начала работы новых представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления исполнительно-распорядительные функции, закрепленные законодательством Российской Федерации за Советами народных депутатов, кроме областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения, передавались администрации соответствующего субъекта Федерации. Бюджеты субъектов Федерации утверждались Советами с согласия главы администрации соответствующего субъекта. Местные бюджеты утверждались с согласия местной администрации. Деятельность районных в городах, городских в районах, поселковых, сельских Советов прекращалась, их функции передавались соответствующей местной администрации.
Следующим Указом Президента РФ «О реформе местного самоуправления»[69] утверждалось Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. В нем определялось, что представительные органы должны формироваться не во всех административно-территориальных единицах. Так, в городских и сельских поселениях с числом жителей до 5 тыс. человек местное самоуправление могло осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы и выборных глав местного самоуправления. В городах и сельских поселениях населением до 50 тыс. человек выборным органом местного самоуправления признавалось собрание представителей и глав местного самоуправления. На территориях, включающих несколько городских и сельских поселений, совместным решением органов местного самоуправления мог быть создан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий. В районах, к примеру, мог быть образован районный орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов самоуправления городских и сельских поселений.
Было также установлено, что представительный орган работает, как правило, на неосвобожденной основе и созывается на заседание главой местного самоуправления.
Указ подтверждал, что деятельность городских и районных Советов народных депутатов прекращается, их функции выполняет местная администрация. Вместе с тем устанавливались сроки выборов в новые представительные органы местного самоуправления. Главы местных администраций становились главами местного самоуправления.
Очевиден был политический замысел преобразований – сменить состав представительных органов, выступавших на стороне Верховного Совета Российской Федерации, и привлечь к участию в местной власти новых людей. Изменение форм представительных органов стало средством решения этой главной задачи. К тому же полномочия новых представительных органов существенно ограничивались.
Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления»[70] был направлен на укрепление экономических основ местного самоуправления. Он определил, что органы местного самоуправления самостоятельно утверждают перечень объектов (имущество), составляющих муниципальную собственность, в соответствии с приложением 3 к постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». Передача объектов, относящихся к муниципальной собственности, в государственную собственность субъектов РФ или федеральную собственность осуществлялась с согласия органов местного самоуправления.
