Олег Кутафин - Российская автономия
К. А. Архиппов подчеркивал, что при всей широте возможностей, открываемых «автономией в тесном смысле слова», нельзя забывать, что «автономическая единица» находится в положении абсолютной зависимости от воли центра и рассмотрение автономии такого рода здесь делу помочь не может. «…Открываемые автономией возможности, – писал он, – чрезвычайно условны. В конце концов, всякая автономия обладает своим юридическим бытием и лишь до тех пор и в тех пределах, в каких пределах и пока она признается вышестоящим, по крайней мере, высшим органом власти данного государства. Юридически – она может быть последним уничтожена или сужена в любой момент»[174].
К. А. Архиппов считал, что дальнейшее закрепление автономии возможно только двумя путями: или насильственно перейти всякие пределы автономии и превратиться в самостоятельное государство, или восполнить автономию в тесном смысле слова каким-то новым элементом. «Наиболее действенной формой восполнения новым элементом автономии в тесном смысле слова, т. е. права самоопределения в сфере местного управления, законодательства и установления личного состава местных органов власти, – писал он, – является предоставление автономной единице права участия в установлении личного состава центральных высших органов власти. Представление права участия в осуществлении иных функций, хотя бы и центральных органов власти, вряд ли повлекло какие-либо практические последствия»[175].
Не надо забывать, подчеркивал он, что широчайшая свобода самоопределения в области издания местных норм может сопровождаться отсутствием какого бы то ни было права участия в установлении личного состава высших органов власти государства, частью которого эта автономная единица является. «При таком положении дел, – писал он, – гарантией автономии является федерация. Превращение унитарного государства в федеративное есть не что иное, как предоставление определенным автономным частям унитарного государства права самоуправления в установлении личного состава не только местных, но и высших центральных органов власти. Разумеется, это право самоопределения не безгранично. Если бы одна автономная часть в осуществлении этого права не ограничивалась другой, то и об автономии первой было бы говорить нелепо; мы имели бы отношение, аналогичное отношениям метрополии и колоний. Отнюдь не обязательно, чтобы права участия всех составных частей были равны; однако крайнее неравенство их свело бы на нет основную функцию федерации – гарантировать автономию членов.
Федерализм не есть высшая или какая-либо иная степень автономизма в тесном смысле слова; федерализм есть синтез автономизма с правом участия в установлении верховных органов власти той организации, частью которой данная автономная единица является.
Федерация возможна лишь при наличии в составе политического целого отдельных автономных частей, обладающих, как таковые, через посредство местных высших органов власти правом участия в установлении личного состава высших органов власти целого. При этом, разумеется, безразлично: является ли это «целое», в свою очередь, государством или только частью государства»[176].
К. А. Архиппов подчеркивал, что если всякая автономия есть некоторое обособление отдельной части политического целого, то федерация, напротив, играет роль начала объединяющего, противодействующего центробежным силам. Эта двойственная природа федерализма особенно ярко сказалась при создании СССР.
В. Н. Дурденевский отмечал, что практика в вопросах автономии показывает исключительную пестроту оттенков и весьма достаточное требование к ограничительным линиям и дефинициям теории. «При таких условиях теория, – писал он, – видит себя вынужденной или брать понятие автономии в «широком смысле», развивая его до всякого проявления самодеятельности местных организаций и территориальных единиц, которое выше нуля, или же усматривать признак «автономии в собственном, тесном, смысле слова» в передаче части политической единицы права на самоуправление в области управления и законодательства – последнего в объеме обычно ограниченном и «связанном» контролем целого.
Большинство теоретиков условно принимает автономию в последнем смысле – подконтрольного самозаконодательства или «политической децентрализации», рассматривая ее как своего рода переход от простой административной децентрализации или «самоуправления» к федерализму, т. е. сочетанию нескольких политических тем в одно сложное целое, или же к автаркии, к самодостаточному, «суверенному» существованию прежней автономной единицы»[177].
Отмечая особенности советской автономии, В. Н. Дурденевский считал, что она является национальной автономией, причем как и советский федерализм, она является средством к «изживанию» национального вопроса; советская автономия, как и советский федерализм, вполне совместима с общесоветским демократическим централизмом, это местная советская власть в руках национальных низов; она поэтому естественно и незаметно переходит в советскую федерацию, точнее, вплетается в нее составной частью системы, что дает право говорить о советском автономно-федеративном строительстве.
В. Н. Дурденевский указывал на связь автономии с национальным вопросом. Он считал, что национальности, входящие в состав многонациональных государств, начинают пробуждаться и предъявлять требования на признание за ними известных прав самоопределения. Он подчеркивал, что советская автономия превращается в путь для внесения каждой национальностью лепты своей национальной культуры в общее дело советского строительства и единого хозяйства: «самозаконность», осуществляемая местными людьми, на местном языке, с учетом местного национального быта, при отсутствии в условиях рабоче-крестьянского государства ощущения неравноправности, подчиненности. Советская автономия, считал В. Н. Дурденевский, должна направляться не на откол, не на конкуренцию, не на фрагментаризм, а на объединение, плановость, федерализм.
«Объем прав, предоставляемых, например, советской автономной области, – писал он, – может формально почти совпадать с губернскими правами; но важны не столько тексты, касающиеся такой «национальной губернии», сколько тот факт, что это область национальная, и то сознание равенства национальностей в общем труде, которое ощущается в жизни даже при неодинаковости правовой компетенции советских автономий.
Экономика и культура этих автономий могут быть не одинаково развиты, состав крестьянства и пролетариата в населении различен; в зависимости от этого «самозаконность» областей и республик юридически разнится; но это – равноценные, хотя разносильные национальные единицы, и именно поэтому с подъемом своих сил и самосознания коммуны так легко поднимаются по ступеням советского автономизма в разряд областей и республик и становятся видными младшими членами Союза ССР»[178].
В. Н. Дурденевский отмечал, что равноценность неравных самих по себе национальностей в советском автономизме и легкость перехода в нем от формы области к республике делают советскую «самозаконность» неразрывной частью советского федерализма, который строится на началах принципиального равенства, координации членов и который при этом подчеркивает начало национальности и стремится вместе с тем создать реальное равенство условий жизни своих национальных звеньев, поддерживая культурно отсталых сочленов, втягивая их в общеплановое хозяйство. «Именно поэтому, – писал он, – «автономные» национальные земли (области и республики) легко получили представительство в федеративных органах Союза; именно поэтому, с другой стороны, автономные земли идут на спайку с более крупными хозяйственными организациями «краев», в плане хозяйства Союза играющих большую роль… Советская «национальная земля» есть «точка отсчета» советского федерализма: ее самозаконность – необходимое условие для выявления этого федерализма и для подъема национальной культуры трудящихся»[179].
Н. И. Челяпов отмечал, что словом «автономия» (от греч. «самостоятельность» или «самозаконность») в общем его смысле обозначают независимость кого-либо или чего-либо от посторонней воли, власти, принуждения. В этом смысле, указывал он, говорят об «автономии воли», т. е. о способности воли определяться самой к действию вне зависимости ее от закона причинности.
Автономия, говорил Н. И. Челяпов, употребляется для обозначения независимости какого-либо учреждения, корпорации, союза и т. д. от государственной власти в деле установления для себя внутренних законов или правил.
«В области государственного права, – писал ученый, – термином «автономия» обозначается неполная самостоятельность государства, колонии, области и т. д., а напротив, известная степень зависимости их от законодательной власти другого стоящего над ними государства, с одной стороны, и в то же время самостоятельности в целом ряде вопросов своего внутреннего устройства и управления – с другой. В этом смысле автономия противополагается суверенитету: в то время как суверенное государство целиком определяется своим собственным правом, основанном на собственном могуществе, – несуверенное государство или автономная область ограничены в целом ряде функций, хотя и сохраняют более или менее полную свободу в своих внутренних делах… С другой стороны – автономия противопоставляется простому «самоуправлению», т. е. праву данной территориальной единицы… создавать собственные органы и распоряжаться местными административными и хозяйственными делами. Такие «самоуправляющиеся» единицы действуют не в силу и не на основании собственного законодательства, а получают свои права самоуправления и свою организацию от центральной государственной власти, «делегирующей» (предоставляющей) особым законом им право самостоятельного распоряжения вопросами местной жизни и определяющей устройство органов такого самоуправления (таковы, например, органы муниципального управления и пр.). Иначе это «местное самоуправление» некоторыми писателями называется «административной автономией» в отличие от «собственно автономии», т. е. «законодательной или политической автономии»[180].
