Виталий Федосов - Бюджетная система Российской Федерации
Концепция определяет следующие основные задачи:
• укрепление финансовой самостоятельности субъектов РФ;
• создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты;
• создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами;
• повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов;
• оказание методологической и консультационной помощи субъектам РФ в целях повышения эффективности и качества управления государственными и муниципальными финансами, а также в целях реализации реформы местного самоуправления.
В Бюджетном послании Президента РФ от 09.03.2007 г. «О бюджетной политике в 2008–2010 гг.» вопросы развития межбюджетных отношений рассматриваются в отдельном разделе. Отмечено, что основная их цель – повышение стимулов для субъектов РФ и муниципальных образований к снижению уровня дотационности. Выдвигаются следующие задачи:
• необходимо завершить, соблюдая установленные принципы, разграничение полномочий между публично-правовыми образованиями;
• при подготовке и реализации решений о делегировании полномочий в сфере регулирования экономического и социального развития Правительство РФ должно исходить из необходимости оптимизации структуры и численности территориальных органов федеральных служб и агентств, сохраняя за федеральным уровнем в основном контрольные и надзорные функции;
• следует продолжить передачу реализации инвестиционных проектов по строительству объектов, находящихся в собственности субъектов РФ и в муниципальной собственности, на финансирование из региональных и местных бюджетов. При этом по уже строящимся объектам, находящимся в государственной собственности субъектов РФ и в муниципальной собственности, включавшимся в перечень строек и объектов для федеральных государственных нужд, в федеральном бюджете необходимо предусмотреть средства софинансирования расходов субъектов РФ в размере, соответствующем федеральной доле в общем объеме ассигнований, необходимых для завершения строительства указанных объектов;
• в 2008 г. следует заключить с высоко дотационными субъектами РФ соглашения о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов, а контрольным органам – провести проверки отчетов об исполнении соответствующих бюджетов за 2007 г.;
• необходимо наладить действенный контроль за соблюдением дотационными и высокодотационными субъектами РФ и муниципальными образованиями вводимых для них дополнительных требований и ограничений;
• органам публичной власти всех уровней необходимо исходить из того, что максимально эффективным стимулом для развития собственного налогового потенциала являются стабильность закрепления налоговых доходов за соответствующими бюджетами, а также отсутствие прямой зависимости между фактическими или прогнозируемыми доходами и расходами, с одной стороны, и объемами дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности – с другой;
• следует продолжить оправдавшую себя практику поддержки бюджетных реформ, оказываемую через Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов. При этом необходимо расширить использование механизмов поощрения регионов и муниципальных образований, ориентированных на реализацию приоритетных реформ и программ развития в целом;
• вновь созданным муниципальным образованиям должна быть оказана действенная поддержка в освоении ими базовых методов и процедур управления муниципальными финансами.
Для выполнения задач, поставленных Президентом РФ в Бюджетном послании, в гл. 16 Бюджетного кодекса РФ, посвященную меж-бюджетным отношениям, были внесены существенные изменения на основе Федерального закона от 26.04.2007 г. № 63-Ф3.
Таким образом, в развитии межбюджетных отношений в современной России можно выделить несколько этапов, что позволяет говорить о продолжающемся динамичном процессе их становления, направленном на создание эффективной модели бюджетного федерализма в Российской Федерации.
Вопрос 3 Межбюджетные трансферты
Существенная роль в организации межбюджетных отношений отводится межбюджетным трансфертам , которые, согласно Бюджетному кодексу РФ, представляют собой средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ.
Не только российский, но и зарубежный опыт свидетельствует о том, что финансовая помощь – необходимый инструмент межбюджетных отношений, однако «набор» ее конкретных форм определяется как общим состоянием бюджетной системы, так и задачами, решаемыми на данном этапе развития.
Межбюджетные трансферты имеют различные формы. Так, из федерального бюджета другим бюджетам бюджетной системы межбюджетные трансферты предоставляются в виде:
• дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ;
• субсидий бюджетам субъектов РФ;
• субвенций бюджетам субъектов РФ;
• иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ;
• межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.
Определение дотаций, субсидий и субвенций приводится в табл. 8.2.
Как видно из табл. 8.2, совокупность межбюджетных трансфертов одной формы образует определенный фонд. С 2001 г. в соответствии с бюджетным законодательством основной объем безвозмездных бюджетных средств стал направляться субъектам РФ через фонды, формируемые в составе федерального бюджета, хотя первый опыт предоставления финансовой помощи через фонд относится к 1994 г., когда был образован Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ. Далее аналогичные по методологии с федеральным уровнем фонды стали формироваться в составе бюджетов субъектов РФ для оказания финансовой помощи местным бюджетам.
Таблица 8.2 Определение основных форм межбюджетных трансфертов (МБТ), предоставляемых из федерального бюджета
Состав фондов, методическое обеспечение их функционирования находятся в процессе совершенствования. Так, в 2007 г. в гл. 16 Бюджетного кодекса РФ, посвященную межбюджетным трансфертам, Федеральным законом от 26.04.2007 г. № 63-Ф3, вступившим в силу с 1 января 2008 г., были внесены очередные изменения. Начиная с 2008 г. в составе федерального бюджета образуются три фонда межбюджетных трансфертов:
• Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ;
• Федеральный фонд компенсаций;
• Федеральный фонд софинансирования расходов.
Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ, как было отмечено выше, – старейший фонд по времени образования и крупнейший по объему средств, направляемых в регионы. Он представляет собой важный, но достаточно сложный по механизму действия инструмент межбюджетного регулирования.
Федеральный фонд компенсаций, второй базовый элемент системы финансовой поддержки регионов, был создан в 2001 г. с целью финансового обеспечения передаваемых полномочий. Это в основном касалось реализации социальных законов, связанных с денежными выплатами в адрес отдельных категорий граждан (различных пособий). С его помощью была решена проблема так называемых «нефинансируемых мандатов». Распределение субвенций из фонда производится между всеми без исключения субъектами РФ, вне зависимости от их уровня бюджетной обеспеченности, пропорционально численности соответствующих категорий населения (с учетом в необходимых случаях коэффициента удорожания бюджетных услуг).
Федеральный фонд софинансирования расходов образован с 2008 г. для предоставления бюджетам других уровней субсидий на софинансирование приоритетных расходов вне зависимости от их характера (включая бюджетные инвестиции в объекты региональной и муниципальной собственности), с едиными принципами распределения указанных средств. Он заменил собой направляемые ранее по различным каналам средства инвестиционного характера, а также иные трансферты субъектам РФ, предоставляемые на условиях софинансирования. Данный фонд объединил в себе средства действовавших в 2001–2007 гг. федеральных фондов софинансирования социальных расходов и регионального развития, что позволило повысить в рамках единой методологии прозрачность и объективность распределения субсидий с учетом бюджетной обеспеченности регионов.
С 2008 г. введены существенные ограничения и дополнительные по сравнению с предшествующим периодом условия на получение межбюджетных трансфертов. При этом установлен дифференцированный подход к регионам с различным уровнем дотационности , что определяется исходя из расчетной доли межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет в объеме собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ (табл. 8.3).
