Андрей Морозов - Международно-правовые модели Европейского Союза и Таможенного союза: сравнительный анализ
Институтами Европейского Союза являются:
• Европейский парламент;
• Европейский совет;
• Совет;
• Европейская комиссия;
• Суд;
• Европейский центральный банк;
• Счетная палата[188].
Совокупность указанных органов Европейского Союза, каждый из которых является институтом ЕС, наделенным специфическими полномочиями, образует институциональную основу Европейского Союза. При этом каждый институт ЕС действует в пределах полномочий, которые предоставлены ему в учредительных Договорах ЕС, в соответствии с предусмотренными указанными Договорами процедурами, условиями и целями. Европейский парламент, Европейский совет, Совет и Европейская комиссия являются политическими органами ЕС и имеют непосредственные полномочия (в том числе совместно) по принятию основных нормативных правовых актов Европейского Союза. Отсюда разделение на два вида органов: институты и вспомогательные органы.
По мнению Л. М. Энтина, институциональная система, сформированная вначале Европейскими Сообществами, а далее в модифицированном виде – Европейским Союзом, имеет специфическую концептуальную основу, которая определяется выбранной моделью межгосударственной интеграции. Путем избранной Европейским Союзом институциональной системы решается в первую очередь задача не предотвращения узурпации власти, а обеспечения сбалансированного сочетания властных полномочий государств-членов в рамках образованного ими интеграционного образования. В результате применительно к Европейскому Союзу можно говорить не о разделении властей, а о распределении суверенных полномочий между государствами-членами и самим интеграционным образованием. Таким образом, в основе построения институтов Европейского Союза лежит не концепция разделения властей, а концепция распределения полномочий[189].
При этом специфичность институциональной системы Европейского Союза, связанная в том числе с особенностями его правовой природы как международной организации особого рода, не дает юридических оснований для проведения однолинейного сравнения с национальными институциональными системами, хотя такие сравнения встречаются в доктрине европейского права. Так, Б. Н. Топорнин писал: «Состав институциональной системы, распределение функций и полномочий между ее компонентами отличаются от институциональных систем международных организаций, с одной стороны, и от национальных институциональных систем – с другой. Если судить по стандартам международной организации, то в институциональной системе Сообществ явно «лишними» представляются структуры, имеющие внутреннее предназначение, отражающие потребности управления Сообществами как единым организмом. В то же время такая институциональная система явно не «дотягивает» до классических образцов государственной организации. Это особенно заметно с позиций принципа разделения властей. Хотя функции законодательной, исполнительной и судебной властей в институциональной системе не только существуют, но и активно проявляются, их институционализация шла иным путем»[190].
На наш взгляд, из обозначенного ранее понимания, согласно которому не концепция разделения властей, а концепция сбалансированного распределения полномочий составляет основу институциональной системы ЕС, она сама по себе не должна соотноситься с государственно подобной институализацией, «мерилом» которой выступают три ветви власти в системе государственного распределения полномочий. Модель межгосударственного интеграционного образования, являющегося в настоящее время Европейским Союзом, «сотканная» из Европейских Сообществ, каждое из которых согласно учредительным документам в той или иной специальной части обладало международной договорной правоспособностью, была изначально ориентирована на максимально возможное, но постепенное сближение государств-членов, без пугающего отказа их от суверенитета как такового на этапах зарождения и функционирования Сообществ. Отсюда – отсутствие строго юридической дихотомии контрольно исполнительных функций у какого-либо органа, совмещенные и перекрещивающиеся полномочия «сквозного» характера, как, например, представительство на международной арене, у Европейской комиссии и Совета. Данная практика отчасти направлена на взаимное «страхование» как исполнения функций, так и в большей степени – на поддержание устойчивости межгосударственного объединения, которое должно опираться на несколько «центров тяжести» не только в политико-правовой и институциональной системах, так и в более глубоком плане обеспечивать бесперебойное и взаимодополняющее функционирование указанных институтов в части их компетенции и полномочий.
В связи с этим кажущаяся «излишность» и «нагроможденность» правовой архитектоники Европейских Сообществ, а в настоящее время Европейского Союза является, наоборот, рациональным и обоснованным подходом к выбранной международно-правовой модели интеграции на базе все более усложняющейся и расширяющейся международной организации.
При этом современные концепции развития права Европейского Союза все больше употребляют ссылку на необходимость совершенствования институционального баланса в рамках ЕС. «Большинство специалистов по праву ЕС считают, что институциональный баланс должен основываться на принципе разделения властей. Хотя при этом большая часть ученых считают, что подобное разделение даже в ЕС неполное:
• Европейский парламент не обладает в чистом виде правом законодательной инициативы;
• в Совете, остающимся ключевым законодательным органом ЕС, заседают, как известно, представители исполнительной власти государств-членов;
• Европейская комиссия – прообраз исполнительной власти – обладает очень широкими возможностями в рамках делегированного законодательства, а также долгое время сохраняла монополию на законодательную инициативу»[191].
Таким образом, в европейской юридической доктрине центральное место отводится анализу институциональной системы ЕС с учетом как политических, так и правовых факторов. С юридической точки зрения – пишет Ж.-П. Жак – принцип институционального баланса является одним их проявлений правила, согласно которому институты должны действовать в рамках их компетенции[192].
Как отмечает Й. Монар, институциональный баланс, к которому так стремятся институты ЕС, нуждается в совершенствовании, в то же время реформа учредительных договоров ЕС (в том числе с учетом принятия Лиссабонского договора) показывает, что постепенно эволюционирует и первичное право ЕС. Это, в свою очередь, означает, что институциональная система ЕС наращивает гибкость и вариативность, формы конвергенции и взаимного влияния институтов оттачиваются и приобретают необходимые качества межинституционального характера[193].
Для иллюстрации указанных тезисов кратко рассмотрим сущность и специфику отдельных институтов Европейского Союза.
Институты ЕС находятся во взаимодействии между собой на партнерской и доброжелательной основе, т. е., как указывает п. 2 ст. 13 Договора о Европейском Союзе в ред. Лиссабонского договора (бывшая ст. 9), «поддерживают между собой лояльное сотрудничество». При этом положения о Европейском центральном банке и Счетной палате, а также детальные положения об отдельных институтах содержатся также в Договоре о функционировании Европейского Союза. Европейскому парламенту, Совету и Европейской комиссии оказывают содействие Экономический и социальный комитет и Комитет регионов, осуществляющие консультативные функции. В свою очередь, каждый институт и некоторые вспомогательные органы окружены поистине созвездием комитетов и рабочих групп, многие из которых создаются на постоянной основе, другие являются органами ad hoc[194].
Европейский парламент является политическим органом Европейского Союза, который чаще всего именуется представительным органом ЕС. Этому подходу способствует формулировка ст. 14 (бывшей ст. 9 А) Договора о Европейском Союзе в ред. Лиссабонского договора, согласно которой Европейский парламент состоит из представителей граждан Союза. Совместно с Советом Европейский парламент осуществляет законодательную и бюджетную функции, а также функцию политического контроля и консультативную функцию согласно условиям, предусмотренным договорами ЕС. Европейский парламент избирает Председателя Европейской комиссии. Формирование Европейского парламента как действительного международного органа непосредственной демократии является уникальным по сравнению с большинством международных организаций и межгосударственных объединений, где в подавляющем большинстве случаев представительными функциями наделены от имени государств-членов их делегаты, в то время как с 1976 г. действовавшая до образования Европейского парламента Парламентская Ассамблея Европейских Сообществ стала формироваться на основе прямых выборов с учетом применения всеобщего избирательного права. В то же время Европейский парламент не аккумулирует в себе реальных законодательных полномочий, коими наделены парламенты в государствах. Как отмечает Л. М. Энтин, «действующие постановления и практика подтверждают, что Европейский парламент пока остается преимущественно консультативным органом. В системе институтов Европейских Сообществ и Союза Парламент далеко уступает по своей значимости Совету и Комиссии. Упрек в дефиците демократии, который зачастую адресуют Сообществам и Союзу, основывают прежде всего на том, что Европейский парламент носит в значительной мере декоративный характер и не оказывает реального, а тем более решающего воздействия на процесс принятия решений»[195].
