Август Мишин - Конституционное (государственное) право зарубежных стран
Третью сферу полномочий составляют вопросы, отнесенные к совместной компетенции Союза и штатов (около 50 пунктов). По всем этим вопросам законодательствовать может как союзный Парламент, так и легислатуры штатов, но в случае коллизии законов приоритет всегда остается за законом Союза.
Что касается тех вопросов, которые не предусмотрены ни одним из трех перечней приложения седьмого, то все они отнесены к компетенции Союза.
Таким образом, установленная Конституцией Индии система разграничения компетенции между федерацией и штатами, несмотря на свою внешнюю определенность, фактически носит весьма относительный характер и ставит субъекты федерации в зависимость от Союза.
Аналогичная система разграничения компетенции между федерацией и государствами была установлена Конституцией Федерации Малайзия (1957 г.), которая также предусматривает три сферы компетенции, предметное содержание которых определено тремя перечнями, имеющимися в девятом приложении к Конституции. Существенное отличие от индийской системы состоит в том, что остаточные полномочия, не содержащиеся ни в одном из перечней, оставляются не за федерацией, а за штатами.
Рассмотренные юридические системы разграничения компетенции между союзом и субъектами федерации имеют большое значение, но правильная их оценка невозможна без установления фактического разграничения компетенции, которое складывается на практике.
Субъекты федерации, обладая определенными первоначальными полномочиями, которые они имеют не в силу делегации, а по собственному праву, тем не менее находятся в зависимости от центральной власти. Прежде всего, следует иметь в виду, что субъекты федерации лишены финансовой самостоятельности. Их собственные доходы крайне ограничены, и они могут существовать лишь за счет субсидий и дотаций, получаемых от союзного правительства. Финансовая зависимость является существенным дополнением к тому конституционному механизму, с помощью которого центральная власть подчиняет и контролирует субъекты федерации.
Система государственных органов субъектов федерации регулируется либо союзными конституциями (Индия), либо конституциями государственных образований (США, ФРГ, Мексика, Аргентина и т. д.). Общей закономерностью является то, что организация государственных органов субъектов федерации почти всегда копирует федеральную систему. О форме правления и государственном устройстве субъектов федерации можно говорить лишь условно, поскольку они, как об этом уже было сказано, не являются государствами.
В государственных образованиях, составляющих федерацию, повсеместно создаются законодательные органы, которые могут быть как однопалатными, так и двухпалатными. В некоторых странах (Швейцария, Австрия, Мексика, Венесуэла) законодательные органы всех субъектов федерации являются однопалатными. В Германии во всех землях, кроме Баварии, законодательные органы (ландтаги) тоже однопалатные. В Канаде двухпалатная система применяется только во франкоязычной провинции Квебек, а в США однопалатная легислатура существует только в штате Небраска. В Австралии все штаты, кроме Квинсленда, имеют двухпалатные законодательные собрания. В Индии двухпалатные легислатуры действуют в 6 штатах из 26.
Однопалатные законодательные органы и нижние палаты двухпалатных избираются тем же способом, что и федеральные парламенты. В некоторых федерациях (США, Германия, Канада) государственные образования сами устанавливают избирательное право и избирательную систему. Верхние палаты законодательных органов субъектов федерации либо избираются посредством прямых (США, Аргентина) или многостепенных (Индия) выборов, либо назначаются (Канада).
Исполнительные органы субъектов федераций образуются в соответствии с теми стандартами, которые присущи президентским и парламентарным формам правления. В тех федерациях, которые являются президентскими республиками, исполнительный орган формируется внепарламентским путем и не несет ответственности за свою деятельность перед законодательным собранием (США, Аргентина, Мексика). В федерациях с парламентарной формой правления (Канада, Индия, Германия, Австралия) исполнительный орган формируется парламентским путем и несет политическую ответственность за свою деятельность перед Законодательным собранием. В некоторых федерациях в системе органов власти государственных образований имеется орган, который занимает положение, соответствующее положению главы государства в парламентарных странах (губернатор в индийских штатах, лейтенант-губернатор в канадских провинциях, правители в монархических государствах Федерации Малайзия и т. д.).
Субъекты некоторых федераций (США, Германия, Индия) имеют собственные органы конституционного надзора, осуществляющие контроль за соответствием регионального законодательства конституции.
Рассмотрим наиболее типичные примеры организации государственных органов в субъектах федераций.
В штатах США система государственных органов строится в соответствии с президентской формой правления. Высшим должностным лицом штата, «носителем исполнительной власти», является губернатор, который во всех штатах, за исключением Миссисипи (там губернатор избирается выборщиками), избирается прямыми выборами на срок в 4 года (48 штатов) и в 2 года (2 штата).
В большинстве штатов по той же системе, что и губернатор, избирается лейтенант-губернатор, который в случае вакантности должности губернатора является его преемником.
Губернатор является исполнительным органом власти в штате. Он направляет и координирует деятельность администрации штата. Полномочия губернатора как главы правительства зависят от того, какая система административных органов принята в данном штате. Его полномочия меньше в тех штатах, где высшие должностные лица избираются непосредственно населением. В тех же штатах, которые вместо системы независимых ведомств учредили по примеру федерального правительства департаменты, осуществляющие контроль за отраслевыми органами управления, полномочия губернатора значительно весомее.
Губернатор осуществляет назначения на целый ряд должностей в администрации штата, но во многих случаях решения по кадровым вопросам обретают юридическую силу только после утверждения законодательного собрания. Следует также иметь в виду, что ряд должностных лиц штата (секретарь штата, казначей, аудитор, генерал-атторней и др.) избираются либо населением, либо Законодательным собранием.
Губернатор является главнокомандующим милиции штата, ему принадлежит право помилования, он осуществляет связь с правительством федерации и правительствами отдельных штатов.
В законодательной сфере губернатор обладает рядом важных полномочий. Он созывает Законодательное собрание штата на внеочередные сессии, обращается к нему с посланиями, которые фактически представляют собой законодательную программу. Во всех штатах губернатор имеет право отлагательного вето, причем в 42 штатах губернаторское вето носит более гибкий характер, чем президентское, так как он может опротестовать отдельные статьи законопроекта (выборочное или постатейное вето)[50].
Губернатор не только имеет значительные полномочия в сферах исполнительной и законодательной, но и является главой правящей партии в штате. Он занимает центральное положение в администрации штата и в некоторых отношениях обладает, конечно, в сопоставимых масштабах, даже большими полномочиями, чем федеральный Президент.
Согласно конституциям штатов законодательные полномочия принадлежат легислатурам, которые (за исключением штата Небраска) строятся по двухпалатной системе. Нижние палаты переизбираются в установленные сроки целиком, верхние палаты обновляются частично.
Легислатуры штатов имеют право принимать законы по всем вопросам, которые федеральной конституцией отнесены к их компетенции. Их законодательные полномочия ограничиваются губернаторами в той же мере и теми же способами, что и законодательные полномочия Конгресса Президентом. Законодательная процедура легислатур штатов строится в соответствии с теми же принципами, которые применяются в Конгрессе. Федеральное правительство не может ни сместить губернатора, ни распустить законодательное собрание штата.
В Индии система государственных органов штатов (за исключением штата Джамму и Кашмир) строится в соответствии с положениями Союзной Конституции. Формально наделяется исполнительными полномочиями губернатор штата, который назначается союзным Президентом сроком на пять лет и в любое время может быть либо отстранен от должности, либо лишен принадлежащих ему полномочий.
Полномочия губернатора в целом аналогичны полномочиям союзного Президента: он назначает главного министра штата, а по совету главного министра – министров; ему предоставлено право назначения целого ряда других высших должностных лиц штата.
