Виктор Вишняков - Крым: право и политика
Вопрос о юридической природе Договора 1922 г. имеет принципиально важное значение для определения юридической силы решений, принимаемых органами государственной власти СССР, РСФСР и УССР в переходный период — 1990-1998 гг., по вопросу статуса Крыма и Севастополя, установления момента прекращения существования СССР в качестве субъекта международного права и др. Правильное определение этого момента позволяет дать более точную характеристику правового регулирования отношений — внутригосударственных или международных — при решении крымской проблемы.
Относительно правового статуса союзных республик в советской юридической науке господствовала теория о их международно-правовой субъектности, основанная на признании у них государственного суверенитета. Делались при этом ссылки на то, что в 1944 г. Украина и Белоруссия были наделены правом на самостоятельное осуществление внешних сношений. Но Закон СССР от 1 февраля 1944 г. только декларировал, но не предоставлял самостоятельность союзным республикам во внешних сношениях. Включение в состав первоначальных членов ООН Украинской и Белорусской ССР являлось вопросом политики, но не права. Союзные республики, являясь членами федеративного государства, не обладали свойством государственного суверенитета как юридической категории.
В силу своего учредительного характера основное содержание Договора об образовании СССР составляли нормы конституционного права, в связи с чем объяснимо использование термина «конституция» в решениях республиканских съездов. Одновременно использовались другие понятия: «союзный договор», «основной закон», «Конституция Союза». Делегаты Съезда Советов голосовали за утверждение самого факта образования единого государства, а не за утверждение договора как «основы Конституции СССР». Съезд обладал полномочиями высшего законодательного органа только что образованного единого государства, поэтому Съезд был вправе придать договору «силу закона». Положения договора приобрели характер норм внутригосударственного права одновременно с вводом в действие Конституции СССР 1924 года. Именно с этого момента начали действовать общесоюзные органы государственной и исполнительной власти, о чем сообщалось в обращении ЦИК СССР 13 июля 1923 г. к народам и правительствам мира. Содержанием его является внутригосударственное (конституционное) устройство союзного государства.
§ 2. Украинские политики стремятся любыми способами вырвать Крым и Севастополь из единого конституционного поля СССР и РСФСР
Юридической науке известны случаи, когда государство претендует на 1) территорию, ему никогда не принадлежавшую; 2) территорию, принадлежащую государству, но находящуюся в составе другого государства, что не было надлежащим образом юридически оформлено; 3) территорию, которая никому в прошлом не принадлежала, но присвоена или присваивается другим государством с нарушением права.
Все эти и другие варианты с трудом укладываются в головах борцов за суверенитет и территориальную целостность своих государств. Понятия «хозяйственная целесообразность», «общность экономики», «хозяйственное тяготение», «капуста вянет» были понятнее и худо-бедно осознавались украинским и российским «партийно-хозяйственным активом». Но когда крымский вопрос стал неизбежно обсуждаться в международно-правовом аспекте, и надо было осваивать, о чем уже говорилось, такие сложные юридические понятия, как «территория», «суверенитет», «независимость», «государственные границы» и др., то крымская проблема стала еще больше запутываться, растворяться в абстрактных далях и выходить из-под контроля под натиском непрофессиональных решений.
Либо принимались запоздалые решения, которые уже не могли направлять развитие событий. К ним можно отнести Закон Верховного Совета СССР «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР», принятый 3 апреля 1990 года{62}. Содержание закона относилось не только к союзным республикам, но и к автономным республикам, автономным образованиям (автономным областям и национальным округам). Крым получил статус автономной республики в 1992 году, поэтому Украина должна была действовать в соответствии с этим законом. В союзной республике, говорилось далее в Законе, имеющей в своем составе автономные республики, проводится соответствующий референдум и его итоги рассматриваются Верховным Советом союзной республики совместно с Верховным Советом автономной республики.
Если будет установлено, что референдум проведен в соответствии с законом, Верховный Совет СССР выносит вопрос на рассмотрение Съезда народных депутатов СССР. В случае нарушения закона при проведении референдума Верховный Совет СССР назначает в трехмесячный срок повторный референдум по республике, либо по ее части, либо по автономному образованию, либо по месту компактного проживания национальных групп.
Итоги референдума о выходе союзной республики из СССР и поступившие предложения заинтересованных сторон Верховный Совет СССР в месячный срок направляет высшим органам государственной власти всех союзных и автономных республик, а также органам государственной власти автономных образований для изучения и оценки последствий, возникающих для каждой союзной и автономной республики, автономного образования из факта возможного выхода соответствующей союзной республики из СССР.
В переходный период Совет Министров СССР, органы государственного управления союзных и автономных республик, автономных образований совместно с правительством выходящей республики рассматривают и разрешают вопросы собственности и материально-финансовых расчетов. Во взаимоотношениях между выходящей республикой, с одной стороны, и Союзом ССР, а также иными союзными республиками, автономными республиками, автономными образованиями и национальными группами, с другой, должны быть решены следующие вопросы:
1) определена судьба находящихся на территории республики объектов общесоюзной собственности (предприятий и комплексов базовых отраслей промышленности, космических исследований, энергетики, связи, морского, железнодорожного и воздушного транспорта, линий связи, магистральных трубопроводов, имущества Вооруженных Сил СССР, оборонных и других объектов), а также собственности общесоюзных общественных организаций;
2) урегулированы финансово-кредитные расчеты выходящей республики с Союзом ССР, взаимоотношения банков;
3) урегулированы имущественные и финансово-кредитные отношения данной республики с другими союзными республиками, а также с автономными республиками, автономными образованиями;
4) определен порядок выполнения предприятиями и организациями выходящей республики ранее взятых на себя договорных обязательств по отношению к предприятиям и организациям, расположенным на территории других союзных республик, а также автономных республик и автономных образований;
5) определен правовой статус и формы расчетов совместных предприятий или филиалов предприятий, организованных на базе общесоюзной собственности или собственности других союзных республик, а также автономных республик и автономных образований;
6) согласован порядок расчетов с другими государствами и международными организациями по кредитам и займам, полученным для сооружения объектов на территории выходящей республики или для удовлетворения потребностей этой республики и ее населения, а также по соответствующей части кредитов и займов, израсходованных на осуществление общесоюзных закупок и программ, которыми пользовалась выходящая республика;
7) согласован статус территорий, не принадлежавших выходящей республике на момент ее вступления в состав СССР;
8) согласован статус территорий, на которых компактно проживают национальные группы.
Все эти правильные положения оказались холостым выстрелом. Ни одна из союзных республик не оценила юридический талант юристов Президиума Верховного Совета СССР. Помимо таланта нужна была еще и политическая воля. В период хаотичных преобразований на первый план вышли односторонние и двусторонние акты, в частности, были приняты документы между Россией и Украиной, содержащие ряд положений, в том числе и спорных, по проблемам Крыма.
12 июня 1990 г. была принята Декларация о государственном суверенитете РСФСР, по которой действие актов СССР, противоречащих суверенным правам РСФСР, приостанавливается на территории РСФСР, а разногласия разрешаются в порядке, устанавливаемом Союзным договором. В соответствии с этой Декларацией 24 октября 1990 г. был принят Закон «О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР». В статье 5 Закона говорилось, что решения действующих на территории РСФСР государственных органов, органов общественных, политических, кооперативных, иных организаций и предприятий, должностных лиц, а также договоры и иные сделки, принятые или совершенные на основании актов органов СССР, не ратифицированных, не подтвержденных или приостановленных в соответствии с настоящим Законно, являются недействительными. В случаях совершения действий, предусмотренных статьей 5 настоящего Закона, граждане, должностные лица, государственные органы, органы общественных, политических, кооперативных, иных организаций и предприятий несут ответственность в соответствии с законодательством РСФСР.
