Виталий Федосов - Бюджетная система Российской Федерации
Вопрос 2 Методы и инструменты управления государственным долгом
Значительное воздействие, оказываемое государственным долгом на социально-экономические процессы в стране, обусловливает необходимость организации эффективного долгового управления, представляющего собой процесс разработки и реализации стратегии в целях: привлечения необходимой суммы финансирования; достижения поставленных целей в отношении затрат и риска; решения других задач в области управления государственным долгом, которые может поставить правительство, например развития и поддержания работы эффективного и ликвидного рынка государственных ценных бумаг. [47]
Целью управления государственным долгом является нахождение оптимального соотношения между потребностями государства в дополнительных финансовых ресурсах и затратами по их привлечению, обслуживанию и погашению. Традиционно понятие управления государственным долгом рассматривается в широком и узком смыслах.
Управление государственным долгом в широком смысле предполагает:
• формирование политики в отношении государственного долга, необходимых институтов и инструментов;
• определение основных показателей и предельных значений государственной задолженности;
• определение основных направлений воздействия на микро– и макроэкономические показатели;
• определение приоритетных направлений использования привлеченных ресурсов и т. д.
Определение политики в отношении государственного долга и его верхний предел устанавливаются законодательными органами власти, а оперативное управление осуществляет исполнительная власть.
Управление государственным долгом в узком смысле предполагает определение условий выпуска, обращения и погашения конкретных государственных ценных бумаг. Еще более узкая трактовка управления государственным долгом предполагает регулирование состава и структуры совокупного государственного долга при его неизменной величине.
Традиционно управление государственным долгом основывается на следующих принципах :
• безусловности — обеспечении точного и своевременного выполнения обязательств государства перед инвесторами и кредиторами без выставления дополнительных условий;
• единства учета — учета в процессе управления государственным долгом всех видов ценных бумаг, эмитированных органами власти всех уровней;
• единства долговой политики — обеспечения единого подхода в политике управления государственным долгом со стороны федерального центра по отношению к публично-правовым образованиям низлежащих уровней;
• согласованности — обеспечения максимально возможной гармонизации интересов кредиторов и государства-заемщика;
• снижения рисков — выполнения всех необходимых действий, позволяющих снизить как риски кредитора, так и риски инвестора;
• оптимальности — создания такой структуры государственных займов, чтобы выполнение обязательств по ним было сопряжено с минимальными затратами и минимальным риском, а также оказывало наименьшее отрицательное влияние на экономику страны;
• гласности — предоставления достоверной, своевременной и полной информации о параметрах займов всем заинтересованным в ней пользователям.
Управление государственным долгом осуществляется посредством применения целого ряда специальных методов , к которым, в частности, относятся:
• досрочное погашение — погашение государственного долга ранее срока, установленного кредитным договором или условиями выпуска ценных бумаг;
• рефинансирование — погашение части государственного долга за счет вновь привлеченных средств;
• конверсия — изменение доходности займа;
• консолидация — превращение части имеющейся задолженности в новую с более длительным сроком погашения. Чаще всего использование этого приема связано с желанием государства устранить опасность, которая может грозить денежно-кредитной системе в случае массовых требований по погашению задолженности;
• новация — соглашение между государством-заемщиком и кредиторами по замене обязательств в рамках одного и того же кредитного договора;
• унификация — решение государства об объединении нескольких ранее выпущенных займов;
• отсрочка — консолидация при одновременном отказе государства от выплаты дохода по займам в ранее установленные сроки;
• дефолт — отказ государства от уплаты государственного долга.
В зависимости от оснований для применения методы управления государственным долгом могут быть разделены на административные и финансовые. При использовании административных методов все операции с долговыми обязательствами государства осуществляются на основании прямых директив уполномоченных органов государственной власти и управления. Как правило, в этом случае оценка экономической эффективности и результативности действий по управлению государственным долгом не производится. Финансовые методы базируются в первую очередь на анализе финансовых показателей и нацелены на получение максимально возможного эффекта от привлекаемых займов при минимизации связанных с ними издержек.
На практике в процессе проведения операций с долговыми обязательствами государства одновременно используются и административные, и финансовые методы. При этом основной задачей органов, ответственных за формирование и реализацию долговой политики, является нахождение их оптимальной комбинации, которая позволила бы осуществлять максимально эффективное управление государственным долгом.
На начало 2008 г. ситуация в области управления государственным долгом РФ характеризовалась следующими параметрами: его объем составляет около 7 % ВВП (для сравнения – критерий долговой безопасности, установленный Маастрихтским соглашением, составляет 60 % ВВП); государственный внутренний долг незначительно превышает государственный внешний долг.
В настоящее время управление государственным долгом РФ осуществляется в соответствии с Основными направлениями долговой политики на 2007–2009 гг., которые были одобрены Правительством РФ в апреле 2006 г. Согласно этому документу, целями управления государственным долгом РФ в среднесрочной перспективе являются:
• уменьшение абсолютных и относительных размеров государственного внешнего долга Российской Федерации путем замещения внешнего долга внутренними заимствованиями;
• сохранение и развитие национального рынка государственных ценных бумаг;
• использование инструментов долговой политики, в частности государственных гарантий, для ускорения темпов социально-экономического развития страны;
• использование инструментов долговой политики при проведении денежно-кредитной политики с целью осуществления дополнительной стерилизации излишней денежной массы и борьбы с инфляцией.
За 2007–2009 гг. Министерство финансов РФ запланировало разместить государственные ценные бумаги Российской Федерации на общую сумму 897 млрд руб. Учитывая действующие графики погашения «старых» выпусков, государственный внутренний долг РФ, выраженный в государственных ценных бумагах РФ, увеличится с 1032,1 млрд руб. до 1644,2 млрд руб.
Глава 8 Межбюджетные отношения
Вопрос 1 Межбюджетные отношения и бюджетный федерализм
Межбюджетные отношения, как установлено в Бюджетном кодексе РФ, – это взаимоотношения между публично-правовыми организациями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. Весьма распространенным является заблуждение, что межбюджетные отношения реализуются только в формах и методах предоставления финансовой помощи из вышестоящего бюджета нижестоящим. Такое мнение принципиально неверно. Межбюджетные отношения – это целый комплекс финансово-правовых норм , в круг которых включаются, в частности, взаимоотношения между различными уровнями власти по поводу:
• разграничения расходных обязательств и ответственности за их выполнение;
• разграничения налоговых полномочий и доходных источников;
• бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи.
Межбюджетные отношения существуют в любом государстве, имеющем административно-территориальное деление, но складываться они могут на разных основах (принципах). Принято различать унитарные и федеративные бюджетные системы. К унитарным относятся, например, бюджетные системы Великобритании, Италии, к федеративным – Германии, Канады, США и многих других.
