Август Мишин - Конституционное (государственное) право зарубежных стран
Индийская Конституция отводит правительству – Совету министров – весьма скромную роль. Статья 74 (п. 1) гласит: «Учреждается
Совет министров во главе с премьер-министром для оказания помощи и дачи советов Президенту при осуществлении его функций». Это положение дополняется установлением «президентского порядка» формирования правительства, согласно которому премьер-министр назначается Президентом, а другие министры назначаются главой государства по совету премьер-министра. Относительно ответственности правительства индийская Конституция содержит два противоречивых положения. Согласно п. 2 ст. 75 «министры занимают свои должности, пока это угодно Президенту», однако п. 3 той же статьи устанавливает, что «Совет министров несет коллективную ответственность перед Народной палатой».
На самом деле Президент никакого участия в формировании правительства не принимает. По установившимся конституционным соглашениям индийское правительство – Кабинет – формируется парламентским путем и несет коллегиальную ответственность за свою политическую деятельность перед Народной палатой. Фактически действующие конституционные соглашения заменили установленный Конституцией порядок организации высших органов государственной власти на диаметрально противоположный: Кабинет, сосредоточивая в своих руках важнейшие полномочия по государственному руководству обществом, целиком осуществляет конституционные права Президента и фактически контролирует законодательную деятельность Парламента. Хотя индийская Конституция не предусматривает института контрасигнатуры, Президент лишен какой бы то ни было возможности действовать иначе, как с санкции Совета министров. Первоначально в Конституции Индии не было положения, обязывающего Президента действовать в соответствии с советом правительства, хотя это было установлено конституционным соглашением и подтверждено Верховным судом. Только в 1976 г. закон о 42-й поправке изменил п. 1 ст. 74 Конституции, предусмотрев, что Президент «при выполнении своих функций действует в соответствии с советом, данным Советом министров». 44-я поправка к Конституции дополнила: Президент может потребовать от Совета министров пересмотреть такой совет либо в общей форме, либо иным образом, но после такого пересмотра Президент должен действовать в соответствии с данным ему советом.
Смешанные формы правления. В практике государственного строительства современных стран иногда встречаются такие формы правления, которые не укладываются в принятую в науке конституционного права классификацию. Речь идет о смешанных формах правления, в которых сочетаются различные элементы, порою крайне противоречивые. Так, существуют формы правления, которые сочетают в себе элементы монархии и республики.
Типичным примером подобного политико-правового гибрида является форма правления Малайзии. По действующей ныне Конституции Малайзия представляет собой редкую разновидность конституционной монархии – выборную (или избирательную) монархию. Глава Малайзийской Федерации является монархом (официальное наименование – Янг ди-Пертуан Агонг), но он получает свою власть не в порядке престолонаследия, а избирается сроком на 5 лет (в порядке очередности) Советом правителей, состоящим из правителей входящих в федерацию 9 монархических государств[48]. Главой государства может быть избран правитель одного из монархических государств, достигший совершеннолетия, если Совет правителей подаст за него большинство голосов. Янг ди-Пертуан Агонг может уйти в отставку, может быть отстранен от должности Советом правителей и теряет свою должность в том случае, если перестает быть правителем государства. Глава государства получает содержание по цивильному листу, утверждаемому парламентом, а также имеет ряд других прерогатив и привилегий, принадлежащих обычно конституционному монарху. Янг ди-Пертуан Агонг обладает обычными полномочиями парламентарного монарха. Юридически он – глава исполнительной власти, но все исходящие от него акты нуждаются в контрасигнатуре соответствующего министра, который и несет за них ответственность. Монарху Малайзии принадлежит право созыва парламента, он может прервать сессию, распустить парламент, но все это делается не в силу его дискреционных полномочий, а по совету Кабинета. В том же порядке он осуществляет право вето и обращается к парламенту с посланиями. Согласно букве Конституции Янг ди-Пертуан Агонг назначает премьер-министра, а по его совету – министров, но это чисто формальное положение, так как правительство Федерации
Малайзия несет коллективную ответственность за свою деятельность перед парламентом.
Форма правления Федерации Малайзия представляет собой сочетание монархии и республики, но республиканский элемент несуществен.
Аналогичная форма правления установлена также в Объединенных Арабских Эмиратах, но там высшим органом государственной власти является Совет правителей, в который входят эмиры 7 членов федерации. Совет правителей из своего состава избирает на 5 лет председателя (Президента). Никакой очередности, в отличие от Малайзии, здесь нет, и Президентом, как правило, избирается эмир крупнейшего субъекта федерации – Абу-Даби.
Существуют и такие формы правления, которые сочетают в себе элементы парламентарной и президентской республик. Типичным примером смешанной республиканской формы правления является Y Республика Франции. В настоящее время смешанными полупрезидентскими республиками обычно называют Финляндию и Португалию. Функционирующие в основном как парламентарные республики Исландия и Ирландия имеют отдельные элементы, характерные для президентской республики.
Конституция Франции 1958 г., сохранив некоторые внешние атрибуты парламентаризма, фактически оформила установление режима личной власти. Центральной фигурой в системе высших органов государственной власти стал Президент. Первоначально он избирался особой коллегией, состоявшей из 81 512 выборщиков, из числа которых на долю Парламента приходилось менее 1 % голосов. В 1962 г. были введены прямые выборы Президента.
Конституция Y Республики ограничила применение института парламентской ответственности. Правительство формируется Президентом и несет ответственность только перед ним. Весьма примечательно положение ст. 23 Конституции: «Функции члена правительства несовместимы с осуществлением любого парламентского мандата, с любым профессиональным представительством общенационального характера, с любой государственной должностью или профессиональной деятельностью». Это положение выводит правительство из-под непосредственного парламентского контроля. Фактически правительством руководит Президент, а не премьер-министр. Президент председательствует в Совете министров, а премьер-министр – в Совете кабинета, который лишь готовит решения для Совета министров. Положение премьер-министра и его отношения с Президентом иногда менялось, как это было в 1986 г., после того, как Социалистическая партия потерпела поражение на выборах в Национальное собрание. Возникла ситуация «разделенного правления», что привело тогда к фактической независимости премьер-министра от Президента[49]. Полупрезидентская республика в тот момент существенно сместилась в сторону классической парламентарной модели.
Президент V Республики наделяется не только полномочиями, свойственными главе парламентарной республики, но и правами президента президентской республики. Более того, Президент V Республики, располагая правом роспуска парламента, обладает большей фактической властью, чем глава президентской республики.
Особенности форм правления большей части развивающихся стран определяются целым рядом причин, главнейшей из которых является крайне отрицательное отношение к традиционным парламентарным институтам. Наиболее широкое распространение получила среди этих государств, особенно в Тропической Африке, такая форма правления, как президентская республика.
В этих странах президент, совмещая в своих руках полномочия главы государства и главы правительства, имеет более широкие возможности воздействия на исполнительную и судебную власти. Это дало основание некоторым ученым называть их суперпрезидентскими республиками.
Почти во всех африканских президентских республиках президент избирается посредством прямых выборов. Подобная система избрания ставит президента в независимое положение по отношению к парламенту. В подавляющем большинстве африканских президентских республик президент является источником законодательной инициативы и обладает правом вето, которое, как правило, преодолевается квалифицированным большинством голосов. В ряде стран президент пользуется правом роспуска парламента, что совершенно не свойственно традиционным президентским республикам.
