Виктор Вишняков - Крым: право и политика
В качестве правового основания для объявления уже на этом этапе своего суверенитета и выхода из Союза ССР Украина, как и РСФСР, ссылалась на Договор об образовании СССР 1922 года. Этот Договор стал инструментом разрушения СССР путем разного рода спекулятивных действий как российских, так и украинских доморощенных «либеральных демократов», стремившихся свергнуть Президента СССР ценой развала СССР. И во второй раз (первый раз, напомним, в 1954 году) Крым выступал как «приз», «дар», «подарок» Украине за ее поддержку Ельцина в борьбе против Горбачева. Или за поддержку Президента СССР против Президента России (смотря по обстоятельствам).
До 26 декабря 1991 года (в этот день Союз ССР прекратил свое существование в связи с отставкой М. Горбачева) Крымский вопрос решался в рамках единого административно-территориального устройства и общей территории СССР, регулировался нормами внутригосударственного права СССР, РСФСР и УССР. После указанной даты российско-украинские отношения вокруг Крыма приобрели международный характер и стали регулироваться нормами международного права. Подобная картина наблюдалась и в начале 20-х годов, когда украинские националисты стремились выделиться в «самостийную» Украину.
Предметы правового регулирования внутригосударственных и международных отношений принципиально различны, и переход от одной правовой системы к другой в процессе спора вокруг одного и того же крымского вопроса неизбежно порождают различные сложности и противоречия. А когда к этому примешиваются еще и незрелые идеи новоявленных демократов — ниспровергателей государства, — то ситуация еще больше запутывается и приобретает трагикомический характер.
Политические споры разгорелись прежде всего вокруг Договора об образовании СССР 1922 года, его юридической природы и правового статуса входивших в него союзных республик. Эти споры имели и имеют самое непосредственное отношение к современным крымским делам. В зависимости от толкования содержания этого Договора делаются различные выводы о правовой природе Крымской области и Севастополя. Необходимо поэтому подробнее остановиться на характеристике Договора 1922 года. И основной вопрос заключается в том, были ли Крымская область и Севастополь по этому Договору частью государственной территории Союза ССР или же частью территории Украины?
Обычно государственная территория определяется в юридической литературе как пространственная сфера действия государственного суверенитета, что выражается в юридической связи между государством и гражданами, а также в праве государства определять организацию принадлежащей ему территории. Основными признаками государственной территории выступают верховенство, единство, целостность (неприкосновенность), неделимость, отсутствие давности, простран-ственность{51}.
В другом аспекте территория выступает как объект хозяйствования, что и стало, напомним, «правовым» основанием для «передачи» Крымской области из состава РСФСР в состав УССР. Такие понятия, как «общность экономики», «тесные хозяйственные связи», «хозяйственная целесообразность» такой передачи и стали, как осязаемые понятия, центром внимания высших государственных органов Союза ССР, РСФСР и Украинской ССР.
Территорию, понимаемую как объект хозяйствования, можно, разумеется, передавать, дарить, захватывать, аннексировать и т. д., но все эти понятия далеко не означают передачу государственного суверенитета, тем более когда речь идет о его распространении на всю территорию государства, включая передаваемую территорию.
Распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию, верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на этой территории, неприкосновенность ее означают, что не могут быть признаны конституционными действия, совершенные другими государствами и направленные на расчленение территории России. Советские конституции не исключали возможности изменения состава Федерации путем изменения статуса территорий. К основным гарантиям территориальной целостности государства относились: 1) международно-правовые гарантии: принципы международного публичного права, договорный режим границ; 2) структурные механизмы международного характера, такие как Совет Безопасности ООН, Международный суд, специальные органы ООН; 3) закрепление территориальной целостности суверенного государства как принципа международного и национального права; единство правовой системы; перечень в Конституции состава государства; запрещение сецессии; 4) правовые механизмы регулирования изменений территорий и др.
В обоснование своего «государственного суверенитета» над Крымом украинские лидеры ссылаются, как известно, на Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 5 февраля 1954 г., в соответствии с которым Крымская область была передана в состав УССР. Но международное право требует, и это подтверждается практикой Международного суда, чтобы любая, даже минимально значимая «передача» государственного суверенитета на ту или иную территорию оформлялась в виде международного договора. Венская Конвенция о праве договоров определяет договор как международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом. Указ 1954 года — внутренний документ, не имеющий характера соглашения и предписывающий определенные действия административным органам РСФСР, причем в одностороннем порядке.
Сказанное целиком относится и к так называемому Договору между Россией и Украиной от 19 октября 1990 года, заключенный между двумя этими субъектами Федерации в рамках СССР и носившего внутригосударственный характер. Украинские политологи и юристы основательно запутали этот, в общем-то, простой вопрос, с целью подменить чисто конституционные, внутригосударственные вопросы международно-правовыми. И не только сами запутались, но и ввели в 1990 году в заблуждение такой уважаемый орган, как Совет Безопасности ООН (о чем будет сказано далее), признавший Договор 1990 года международным.
И такая путаница началась с превратного толкования Договора об образовании СССР 1922 года.
В резолюции I Съезда компартии (большевиков) Украины (5-12 июля 1918 года) «О взаимоотношениях между Украиной и Россией» объявляется, что Украина экономически неразрывно связана с Россией, идея «самостийности» Украины окончательно дискредитирована в самых широких массах Украины, задача партии — бороться за революционное объединение Украины с Россией на началах пролетарского интернационализма в пределах Российской Советской Социалистической Республики{52}. В Декларации Временного рабоче-крестьянского правительства Украины от 25 января 1919 г. также говорится об объединении Украинской Советской Республики с Советской Россией на началах социалистической федерации{53}.
1 июня 1919 г. принимается декрет ВЦИК «Об объединении советских республик». В нем на основе предложений ряда республик (Украины, Белоруссии, Латвии, Литвы, Крыма) в целях борьбы с общим врагом, желающим задушить советскую власть, «на почве признания независимости, свободы и самоопределения трудящихся масс» этих республик ВЦИК признает необходимым провести тесное объединение: 1) военной организации и военного командования; 2) Советов Народного Хозяйства; 3) железнодорожного управления и хозяйства; 4) финансов и комиссариатов труда республик. Объединение должно быть проведено путем соглашения с центральными исполнительными комитетами и советами народных комиссаров республик{54}.
В резолюции, принятой X съездом РКП (б) (8-16 марта 1921 г.) «Об очередных задачах партии в национальном вопросе», говорится: «Федерация советских республик, основанная на общности военного и хозяйственного дела, является той самой общей формой государственного союза, которая дает возможность: а) обеспечить целостность и хозяйственное развитие как отдельных республик, так и федерации в целом; б) охватить все разнообразие быта, культуры и экономического состояния различных наций и народностей, стоящих на разных ступенях развития, и сообразно с этим применить тот или иной вид федерации; в) наладить мирное сожительство и братское сотрудничество наций и народностей, связавших так или иначе свою судьбу с федерацией»{55}.
В августе 1922 г. по предложению Политбюро ЦК была создана комиссия для подготовки к очередному Пленуму ЦК вопроса о взаимоотношениях РСФСР и независимых национальных советских республик. Председателем комиссии был И. Сталин, который еще с момента создания первого советского правительства возглавлял наркомат по делам национальностей. К тому же за Сталиным еще с дореволюционных времен закрепился авторитет специалиста по национальному вопросу. В комиссию входили: В. Куйбышев, Г. Орджоникидзе, Х. Раковский, Г. Сокольников и представители национальных республик — по одному от каждой. Сталин подготовил проект резолюции, предусматривавший вхождение Украины, Белоруссии, закавказских республик в РСФСР на правах автономных республик. Сталинская резолюция получила название проекта автономизации. ВЦИК и СНК РСФСР становились высшими органами государственной власти в новом государстве, а большинство наркоматов республик подчинялось соответствующим наркоматам РСФСР. Проект Сталина был разослан для обсуждения в ЦК компартий республик. Его одобрили ЦК КП Азербайджана и Армении. Против выступил ЦК КП Грузии, заявив, что объединение в форме автономизации преждевременно, объединение хозяйственной и общей политики необходимо, но с сохранением всех атрибутов независимости. Фактически это означало оформление конфедерации советских республик, основанной на единстве военной, политической, дипломатической и частично — хозяйственной деятельности. ЦК КП Белоруссии высказался за сохранение существующего положения. ЦК КП Украины проекта не обсуждал, но заявил, что исходит из принципа независимости Украины.
