Ольга Борзунова - Кодификация налогового законодательства России. Научно-практические аспекты
Таким образом, отраслевой кодификационный акт как результат кодификации обладает следующими признаками: 1) носит сводный характер; 2) является новым; 3) содержит нормативные обобщения. Другие же признаки, на которые обращается внимание в юридической литературе, либо детализируют названные признаки, либо отражают иные (непосредственно не основанные на свойствах кодификации) качества данного акта.
Содержание признака сводности описывается в юридической литературе, условно говоря, в двух основных параметрах: количественном и качественном.
Количественная сторона этого признака выражается либо через предмет регулирования (общественные отношения, группа вопросов), либо путем акцентирования внимания на нормативной составляющей акта (отрасль законодательства, комплекс норм (правовой институт), взаимосвязанная совокупность институтов права), либо с одновременным использованием обоих указанных выше приемов. В первом случае говорят об обширности области регулируемых кодификационным актом общественных отношений[111], о максимальной полноте и охвате им определенной группы вопросов[112] и т. д. Во втором – подчеркивается, что такой акт всегда объединяет значительную группу норм, которая должна представлять собой нормативную общность по уровню не ниже правового института[113]. Как видим, независимо от формы описания количественной стороны признака сводности речь, по сути, идет об одном и том же: о широте воздействия данного акта на правовую действительность.
Качественный аспект изучаемого признака заключается в анализе либо особенностей объединяемых указанным актом норм, либо самих подходов к регулированию отношений. Смысл сводного характера отраслевого кодификационного акта, с нашей точки зрения, заключается в сведении (объединении) в одном акте определенной группы норм на уровне не ниже правового института.
Новизна как признак кодификационного акта может иметь различную степень. Если такой акт в той или иной сфере отношений издается впервые, то, естественно, он будет отличаться существенной новизной. В то же время он не может претендовать на абсолютную новизну, поскольку этот акт не возникает на пустом месте: до кодификации, результатом которой акт явился, всегда идет накопление нормативного материала.
Если сфера законодательства, в которой создается кодекс, ранее уже была кодифицирована, то степень его новизны зависит от глубины переработки нормативных положений предыдущего кодекса. Например, поскольку гражданское законодательство в значительной мере закрепляет экономические условия функционирования российского общества, то переход от административно-командной системы к рыночной экономике не мог не повлиять самым существенным образом на содержание действующего ГК РФ: он урегулировал принципиально новые общественные отношения.
Третий признак отраслевого кодификационного акта (наличие в нем нормативных обобщений) нередко связывается с таким структурно-формальным признаком кодекса, как наличие общей части. И это не случайно. Именно в общей части нормативные обобщения, отражающие принципы функционирования отрасли права (правового института (взаимосвязанных институтов)), находят свое закрепление. Наиболее ярко указанная связь проявляется в ныне действующем ГК РФ, построенном по пандектной системе. Таким образом, наличие общей части предопределяется не только качествами самого кодификационного акта, но и принятой системой построения кодекса. Как отмечалось, именно включение названных обобщений в кодификационный акт позволяет ему достигнуть такого уровня регулирующего воздействия, который позволяет данному акту возглавить ту или иную отрасль законодательства[114].
На основании наличия кодифицированного акта формируется та или иная законодательная отрасль. Однако природу кодифицированного акта как одного из критериев отрасли законодательства не нужно понимать узко; это не обязательно основы законодательства или кодексы; это может быть и группа кодифицированных актов, которые в совокупности определяют отрасль (так обстоит дело, например, в законодательстве об охране природы). Но один кодифицированный акт или несколько изначально необходимы для признания конкретной группы норм отраслью законодательства. Отсюда, разумеется, не следует, что до принятия кодифицированного акта об отрасли вообще нельзя говорить. Развитие и становление отрасли – процесс длительный, многоплановый, его признаками являются нацеленность группы правовых норм на регулирование определенных общественных отношений (предмет), использование своеобразного сочетания известных процессов и средств правового регулирования (метод). Принятие кодифицированного акта или нескольких актов завершают процесс образования отрасли.
Совокупность правовых норм признается отраслью законодательства по мере осуществления кодификации. Обоснование новой отрасли, отыскание ее предмета и метода – задача науки, а переход от научных рекомендаций к реализации, проведение кодификации – удел практики.
Правовая система России с самого начала должна создаваться не как совокупность разрозненных актов по узким вопросам, а как научно обоснованная и взаимоувязанная система кодификационных актов, которые должны быть базой, основой системы законодательства страны. Кодификация способствует усилению стабильности законодательства, созданию четкой, базирующейся на научном фундаменте системы нормативных актов, обеспечивает оптимальную скоординированность между действующими нормами, является основой для создания в законодательстве укрупненных нормативных блоков. Она позволяет решить две взаимосвязанные задачи – совершенствовать и содержание, и форму законодательства. В перспективе кодификационные акты призваны быть основой правотворческой и в первую очередь законодательной деятельности. Множественность и фрагментарность законов, их узкая тематика – это существенный недостаток законодательства, и он будет становиться все более очевидным по мере развития и усложнения правовой системы, углубления правового регулирования. Правда, необходимость быстро, оперативно заполнять пустоты, пробелы в действующем регулировании, потребность законодательного обеспечения рыночных реформ, дальнейшей демократизации общественной жизни, динамика социальных преобразований объективно побуждают законодателя принимать отдельные акты по сравнительно узким темам, частным вопросам. В результате нормативный массив интенсивно растет, а кроме того, возникает больше возможностей для возникновения пробелов, несогласованностей и противоречий в действующем регулировании.
В перспективе издание кодификационных актов должно превратиться в основную форму законотворчества. Не следует растаскивать наше законодательное хозяйство по отдельным кускам, мельчить нормативные акты. Основной путь преодоления множественности нормативных актов, их мелкотемья, а также пробелов и противоречивости регулирования – это повышение внимания к кодификации законодательства, принятие законов по укрупненным блокам регулирования. Следует сочетать отраслевую и комплексную кодификацию, отдавая предпочтение первой[115].
Ю.А. Тихомиров, говоря о некоторых общих тенденциях развития законодательства, рассматривает следующие возможные сценарии развития законодательства. Вариант первый – ориентация на механическое увеличение количества федеральных законов – не дает необходимых результатов, поскольку по-прежнему придает им самодовлеющий характер и отрывает их от целевых программ и других документов, актов. Вариант второй – параллельное развитие федерального законодательства и законодательства субъектов РФ – может укрепить их законодательную базу, но излишняя стремительность темпов законотворчества затруднит реализацию самих федеральных законов. Вариант третий – сохранение прежних соотношений законов, указов и иных подзаконных актов – может по-прежнему ослаблять правовую стабильность в стране. Вариант четвертый – игнорирование объема саморегуляции, который будет увеличиваться по мере укрепления местного самоуправления и институтов прямой демократии, – может ослабить социальный эффект действия законов. Вариант пятый – недооценка курса на последовательную реализацию законов в их системной связи – будет усиливать деструктивные тенденции и приведет к дальнейшему снижению уровня законности в стране[116].
Нетрудно понять, сколь важно оценить все названные варианты и не поддаться искушению действовать лишь на основе какого-либо одного из них. Системный и аналитический подход к состоянию российского законодательства и тенденциям его развития в целом, а также его отдельных отраслей, подотраслей и институтов требует комплексной, а не односторонней оценки и прогнозов. Это значит, что концепции отраслей законодательства должны обрисовать «вариантную картину» их развития в тесной связи с тенденциями развития российского законодательства и в контексте социально-экономического и политического развития страны.
