Георгий Романовский - Нотариат в Российской Федерации
Закон Воронежской области «О нотариате» (ст. 7) содержит норму, дублирующую правила Основ о нотариате: должность нотариуса, количество должностей нотариусов в нотариальном округе, границы и количество нотариальных округов, число должностей нотариусов в Воронежской области утверждаются совместным решением управления юстиции и нотариальной палаты. В том же порядке осуществляется введение, ликвидация должности нотариуса, изменение количества должностей в нотариальных округах, границ и количества нотариальных округов, а также число должностей нотариусов в области. Однако совместное решение оформляется приказом управления юстиции.
На основе вышесказанного можно сделать следующие выводы:
– одним из конституционных признаков Российского государства является его федеративное устройство. Это предполагает основанное на Конституции РФ разделение предметов ведения между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ по вопросу организации и деятельности нотариата. Данный принцип должен находить свое воплощение в деятельности как законодательных, так и исполнительных органов;
– основную функцию государственного управления нотариатом осуществляет Министерство юстиции РФ и его территориальные органы. На содержание процесса управления влияет то обстоятельство, что Россия представляет собой федеративное государство. «Разделение труда» устанавливается самим законодательным актом, предусматривается также возможное перераспределение отдельных полномочий между органами федеральной исполнительной власти и органами исполнительной власти субъекта РФ;
– Основы о нотариате нечетко определяют компетенцию органов государственной власти субъекта РФ. Многие статьи федерального акта отсылают лишь к компетенции республики в составе РФ. Исходя из требований ст. 5 Конституции РФ (во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты РФ равноправны между собой), а также ст. 72 Основного закона, определяющей предметы совместного ведения без отнесения к видам субъектов РФ, эти нормы должны быть скорректированы и приведены в соответствие с Конституцией РФ;
– необходимо учесть упразднение органов юстиции субъекта РФ и превращение их в территориальные управления Министерства юстиции РФ, что должно повлечь корректировку норм Основ о нотариате. По-видимому, органы государственной власти субъекта РФ должны принимать непосредственное участие в реализации полномочий по предметам совместного ведения;
– региональные законы могут разрешать многие проблемы во взаимоотношениях органов юстиции и нотариальной палаты с учетом местных особенностей;
– положения Основ о нотариате по вопросам распределения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта РФ нуждаются в значительной корректировке. Несмотря на то, что ст. 72 Конституции РФ относит нотариат к предмету совместного ведения, анализ федерального закона показывает, что именно вопросы организации нотариата урегулированы федеральным актом практически полностью.
Содержание функций государственного управления нотариатом
Субъектом государственного управления нотариатом выступает государство. По отношению к нотариату государство выполняет различные управленческие функции. Значение исполнительно-распорядительной деятельности определяется несколькими факторами. Во-первых, это «конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику»[111]. Согласно ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть как непосредственно (через институты непосредственной демократии – референдум, выборы), так и опосредованно.
Конституция РФ предусматривает также, кто в данном случае вправе осуществлять государственную власть от имени народа. Это – органы государственной власти и органы местного самоуправления. В ст. 11 Конституции РФ приводится перечень органов государственной власти, создаваемых на территории России. Часть 1 этой статьи очерчивает федеральный уровень органов государственной власти. К ним относятся Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. Исходя из того, что в систему правительственных органов входят органы исполнительной власти (министерства и ведомства), они также являются носителями государственной власти. Как отмечает М. В. Баглай, «закрепление системы федеральных органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации, является составной частью понятия основ конституционного строя. Перечень таких органов является исчерпывающим, т. е. не допускается создание каких-либо других органов власти без изменения гл. 1 Конституции»[112]. Часть 2 ст. 11 предусматривает уровень органов государственной власти в субъектах РФ. Согласно Конституции государственную власть в субъектах РФ осуществляют «образуемые ими органы государственной власти».
Данный перечень носит исключительный характер. На это обращает внимание не только сама конструкция ст. 11 Конституции РФ, которая не подлежит расширительному толкованию, но и положения о возможности делегирования государственно-властных полномочий. Статья 78 (части 2 и 3) Основного закона предусматривает, кому именно могут передаваться такие полномочия. Часть своих полномочий органы федеральной исполнительной власти могут передавать органам исполнительной власти субъектов РФ и наоборот: органы исполнительной власти субъектов РФ – федеральным органам исполнительной власти.
Статья 132 (ч. 2) Конституции РФ обозначает субъекта передачи и субъекта, кому возможна такая передача. С одной стороны, это законодательный орган России. Такой вывод можно сделать исходя из формулировки: «органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями…» (ст. 132 Основного закона). С другой стороны, это только органы местного самоуправления. Тем самым Конституция России предполагает возможность перераспределения властных полномочий только между носителями государственной власти, предусмотренными ст. 11 Конституции РФ.
В контексте вышесказанного вызывают удивление нормы Постановления Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 2, 12, 17, 24 и 34 Основ о нотариате[113]. Ссылаясь на упомянутые статьи Конституции РФ, Конституционный Суд РФ делает иной вывод: указанные конституционные нормы не запрещают «государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти», тогда как Конституция РФ содержит прямо противоположные нормы.
По-видимому, необходимо провести различие между передачей государственно-властных полномочий негосударственным организациям и выполнением ими отдельных государственных функций. Последнее достаточно распространено в управленческой практике. В качестве примера можно привести деятельность образовательных учреждений. Никто не будет отрицать, что практически любое учебное учреждение, реализуя требования государственного образовательного стандарта (ГОС), тем самым реализует государственную функцию, направленную на повышение образовательного уровня гражданина. В соответствии с Законом РФ «Об образовании» это делается с целью формирования определенного уважения к ценностям общества и государства. Деятельность учебного заведения очень жестко регламентируется правом в части соответствия требованиям ГОС. Государство определяет нормативные сроки обучения, перечень обязательных дисциплин, а также их основное содержание. Невыполнение нормативов влечет за собой лишение лицензии. Однако такое учреждение не наделяется государственно-властными полномочиями, не являясь органом государственной власти. При этом следует учитывать, что отношения, которые возникают между учреждением и учащимся, носят характер административных. Банковское учреждение также выполняет ряд государственных функций. Это, например, связано с валютной политикой. В соответствии с Законом «О валютном регулировании и валютном контроле» банковское учреждение, осуществляющее валютные операции, является одновременно валютным агентом. В связи с этим у банковского учреждения появляется ряд публичных полномочий по отношению к клиенту. Приведенные примеры показывают, что совмещение понятий «государственные функции» и «государственные полномочия» недопустимо. Выполнение указанных функций отнюдь не влечет автоматическое наделение соответствующими полномочиями. Практика показывает, что даже относительное выполнение государственных функций негосударственными организациями сопровождается установлением жесткой системы текущего контроля со стороны государства.
