Георгий Романовский - Нотариат в Российской Федерации
– выдача лицензии на право нотариальной деятельности. Согласно утвержденному приказом Министерства юстиции РФ № 150 Порядку выдачи лицензий на право нотариальной деятельности функции региональных органов юстиции сводятся к выполнению технических правил. Решение об отказе в выдаче лицензии на право нотариальной деятельности принимается в случае, если представленные в орган юстиции документы не соответствуют требованиям, предъявляемым Основами о нотариате (ст. 3);
– предложение кандидатур в квалификационную комиссию по приему экзамена у лиц, прошедших стажировку и желающих заниматься нотариальной деятельностью. Персональный состав утверждается Министерством юстиции РФ. Председателем комиссии является руководитель соответствующего органа юстиции. Квалификационная комиссия образуется при органах юстиции в субъектах РФ (ст. 4 Основ о нотариате);
– открытие и упразднение государственных нотариальных контор, но по поручению Министерства юстиции РФ (ст. 7 Основ о нотариате);
– контроль за исполнением нотариального делопроизводства. В отношении нотариусов, работающих в государственных нотариальных конторах, эта функция осуществляется органом юстиции в субъекте РФ самостоятельно, а в отношении нотариусов, занимающихся частной практикой – совместно с нотариальной палатой (ст. 8 Основ о нотариате);
– назначение на должность стажера и помощника нотариуса в государственной нотариальной конторе (ст. 19 Основ о нотариате);
– контроль за исполнением профессиональных обязанностей нотариусами, работающими в государственной нотариальной конторе (ст. 34 Основ о нотариате);
– регистрация региональных нотариальных палат (ст. 24 Основ о нотариате).
Как видим, некоторые управленческие функции органы юстиции реализуют совместно с нотариальной палатой – профессиональным объединением нотариусов. К таким полномочиям относятся:
– принятие квалификационного экзамена у соискателей лицензии на право нотариальной деятельности. Часть 2 ст. 4 Основ о нотариате предусматривает создание квалификационной комиссии с участием представителей нотариальной палаты. Положение о квалификационной комиссии по приему экзамена у лиц, желающих получить лицензию на право нотариальной деятельности, устанавливает, что в состав квалификационной комиссии по должности входит руководитель соответствующего органа юстиции, а также президент региональной нотариальной палаты или другой ее представитель. Персональный состав квалификационной комиссии утверждается Министерством юстиции РФ по предложению соответствующего органа юстиции сроком на три года. Согласно п. 2 Положения председателем квалификационной комиссии является руководитель органа юстиции, а президент нотариальной палаты (или член правления нотариальной палаты) – заместителем председателя комиссии;
– контроль за исполнением правил нотариального делопроизводства в отношении нотариусов, занимающихся частной практикой (ст. 9 Основ о нотариате). Механизм проведения проверок абсолютно не урегулирован, что приводит в конечном итоге к полной бесконтрольности частнопрактикующих нотариусов. Данной проблеме посвящена самостоятельная глава нашего исследования;
– определение количества должностей нотариусов в нотариальном округе (ч. 2 ст. 12 Основ о нотариате);
– проведение конкурса при решении вопроса о наделении нотариуса полномочиями (ч. 3 ст. 12 Основ о нотариате);
– принятие решения о передаче документов, хранящихся у нотариусов, чьи полномочия прекращаются, другому нотариусу (ч. 6 ст. 12 Основ о нотариате);
– изменение территории деятельности нотариуса (ст. 13 Основ о нотариате);
– наделение полномочиями нотариуса лица, замещающего временно отсутствующего нотариуса (ст. 20 Основ о нотариате).
Механизм согласования совместных решений (нотариальной палаты и органа юстиции) абсолютно не урегулирован федеральным правовым актом. Естественно, зачастую возникают спорные ситуации, особенно когда этому способствует взаимное противостояние двух неоднородных органов.
На наш взгляд, решение насущных проблем должен находить региональный законодатель при принятии закона субъекта РФ. При этом следует отметить, что Основы о нотариате по некоторым вопросам «не предусматривают» инициативу законодателя края, области, автономного округа, автономной области, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а точнее, вообще ее отрицают. Так, например, только «законодательством республик в составе РФ могут устанавливаться иные сроки повторной сдачи квалификационного экзамена» (ст. 4 Основ о нотариате).
В соответствии со ст. 8 Основ о нотариате нотариус, занимающийся частной практикой, вправе иметь контору, открывать расчетный и другие счета, нанимать и увольнять работников и «совершать другие действия в соответствии с законодательством РФ и республик в составе РФ». Статья 15 «Права нотариуса» дополняет это правило, предусматривая, что законодательством республик в составе РФ нотариусу могут быть предоставлены и иные права. Правило, вносящее диссонанс в систему построения института нотариата, содержит ст. 16 Основ о нотариате: «Нотариус выполняет свои обязанности в соответствии с настоящими Основами, законодательством республик в составе Российской Федерации и присягой». Иными словами, таким положением Основы о нотариате практически перечеркивают Федеративный договор, относящий нотариат к совместному ведению России и всех субъектов РФ. Поскольку самый важный вопрос – об обязанностях – отнесен к совместному ведению только РФ и республик в составе РФ. Такое неравенство должно быть упразднено.
Согласно ст. 12 Основ о нотариате «увольнение нотариуса, работающего в государственной нотариальной конторе, производится в соответствии с законодательством Российской Федерации и республик в составе РФ». В данном случае законодатель, по-видимому, исходил из того, что государственный нотариус – служащий государственной службы субъекта РФ. Иначе почему неприемлем общий порядок увольнения, предусмотренный Трудовым кодексом РФ? Данный вывод вызывает определенную полемику в научных кругах. Но именно такой подход закреплен в ст. 54 проекта Федерального закона о нотариате: «Нотариус, работающий в нотариальной конторе при органе юстиции, является государственным служащим субъекта Российской Федерации, замещающим ведущую государственную должность»[106]. Только законодательство республик может предусмотреть иной текст присяги нотариуса (ст. 14 Основ о нотариате). И, кроме того, только законодательство республик в составе РФ может установить иные сроки проведения проверок организации работы нотариусов (ст. 34 Основ о нотариате).
Интересным представляется и регулирование отношений, возникающих при определении правового статуса региональной нотариальной палаты. Деятельность нотариальной палаты осуществляется в соответствии с законодательством РФ, республик в составе РФ и уставом палаты (ст. 24 Основ о нотариате). Предусматривая базовые права нотариальной палаты, ст. 25 Основ о нотариате оговаривает, что «законодательством республик в составе Российской Федерации могут быть предусмотрены дополнительные полномочия нотариальной палаты».
Есть повод усомниться в соответствии норм, делегирующих возможность принятия правовых актов региональному законодателю в части установления дополнительных прав нотариальным палатам, Российской Конституции 1993 г. В данном случае деятельность нотариальной палаты, ее права – элементы правоспособности юридического лица, что в свою очередь относится к гражданскому праву. Соответственно гражданское право – предмет исключительного ведения Российской Федерации. Нотариальная палата не входит в систему органов государственной власти субъекта РФ, а значит, и наделение ее государственно-властными полномочиями региональной властью, с точки зрения Конституции РФ, невозможно.
Наличие большого количества недочетов и противоречий в самих Основах о нотариате обусловило скептическое отношение региональных властей к реализации их властных полномочий по урегулированию спорных моментов и некоторых процедурных вопросов (путем принятия закона о нотариате). Приняв такой закон, отдельные субъекты РФ практически продублировали федеральный акт. Некоторые законы, принятые субъектами, действительно вызывают научный интерес в процессе анализа местного правотворчества. Остановимся подробно на некоторых из них. Приведем, в частности, сравнительную характеристику законов о нотариате Нижегородской и Воронежской областей.
Закон «О нотариате»[107] Нижегородской области был принят 19 июня 1995 г., т. е. спустя два года после принятия новой Российской Конституции. Преамбула показывает, что областной законодатель проигнорировал ограничения прав субъектов РФ по собственному правовому регулированию: «Настоящий Закон регламентирует вопросы осуществления нотариальных действий, не урегулированные Основами законодательства РФ о нотариате, устанавливает особенности деятельности государственных нотариусов и нотариусов, занимающихся частной практикой на территории Нижегородской области». Закон очерчивает как раз те отношения, которые могут быть урегулированы законодательством республик в составе РФ. Статья 1 этого закона устанавливает, что на должность нотариуса, занимающегося частной практикой, назначаются лица, прошедшие стажировку и проработавшие в Государственной нотариальной конторе не менее трех лет. Федеральный закон не предусматривает таких дополнительных условий.
