Виктор Аракчеев - Пенсионное право России
Любое из перечисленных выше состояний или проявление нуждаемости порождает для субъектов социально-обеспечительных отношений различные последствия, которые проявляются главным образом в их статутных правомочиях. В силу этого они могут претендовать либо на установление пенсий, либо на социальные услуги, предоставление льгот и т. д. Иными словами, в связи с изложенными выше обстоятельствами право дифференцирует свой подход к характеру, уровню и форме обеспечения: в одних случаях государство берет на себя обязанность лишь по оказанию помощи нуждающемуся субъекту в денежной или натуральной форме, в других – оно возлагает на себя бремя обязанности по его содержанию, то есть предоставлению гражданину, оказавшемуся в трудной жизненной ситуации, средств, необходимых и достаточных для нормального естественно-физиологического и социального существования[106]. Но и обязанность по содержанию нуждающихся граждан реализуется различными способами. Государство предоставляет либо денежное, либо натуральное содержание нуждающимся в нем гражданам.
Пенсионное обеспечение – это всегда денежное содержание нуждающихся граждан, и таковым качеством оно отличается от всех иных видов социального обеспечения, в связи с чем субъект пенсионного права – пенсионер – это лицо, находящееся на денежном содержании государства[107]. Содержанием, предоставляемым в натуральной форме, является социальное обслуживание. Это – второй из двух видов содержания нуждающихся граждан, и они разнятся не только формой социальных предоставлений. Суть этого отличия состоит в том, что денежные средства в виде пенсии предоставляются в «свободное распоряжение» гражданину и он по своему усмотрению удовлетворяет социальную или естественно-физиологическую потребность, которую сочтет нужной. При социальном обслуживании также удовлетворяются жизненно важные потребности человека в жилище, одежде, пище, досуге, но по номенклатуре, определяемой не усмотрением нуждающегося лица, а в рамках разработанных программ, рекомендаций, исходящих от органов государства.
Таким образом, специфика пенсионера как субъекта социально-обеспечительных отношений состоит в том, что им является нуждающееся лицо, находящееся на денежном содержании государства, которое в рамках предоставленных ему средств содержит себя по собственному усмотрению. В тех случаях, когда пенсионер утрачивает способность к самосодержанию за счет средств, выделенных ему в виде пенсии, он становится клиентом социальных служб. Все иные субъекты социально-обеспечительных отношений получают за счет общественных средств лишь помощь в денежной или натуральной форме в виде пособий, компенсаций жильем, одеждой, продуктами питания, медицинским обслуживанием и т. п.
При рассмотрении вопроса об особенностях пенсионных отношений и их субъекта характеризуется предмет правового регулирования как ведущий системообразующий фактор, позволяющий выделить эти отношения из числа других социально-обеспечительных отношений и отстоять мнение об относительной самостоятельности пенсионного права в качестве подотрасли, а не рядового института права социального обеспечения.
Пенсионные отношения – однородны, поскольку все возникающие связи между их субъектами подчинены единой цели, и одновременно они весьма многообразны, о чем свидетельствует хотя бы изложенная в предыдущем разделе классификация пенсий. А если к разнообразию материальных отношений добавить их обязательный атрибут – отношения процедурные[108], представляющие собой отношения по поводу порядка реализации права на пенсию, то это многообразие становится более очевидным. Таким многообразием общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования, не обладает ни один другой институт права социального обеспечения. Полагаем, что это обстоятельство также следует иметь в виду при качественной характеристике предмета пенсионного права, ибо известно, что количество перерастает в новое качество либо является одним из побудителей к такому преобразованию.
Но пенсионные отношения – это объект правового воздействия, а не сам механизм этого воздействия. Механизм правового регулирования также свидетельствует о специфике юридических норм, сгруппированных в определенную общность, и позволяет судить о том, насколько эта общность обладает спецификой, позволяющей считать ее относительно самостоятельным структурно-правовым образованием. Однако прежде чем перейти к характеристике этого механизма, следует определиться в том, какие еще факторы, не входящие в состав сугубо правового инструментария, влияют на формирование и обособление той или иной общности юридических норм.
Решающее значение в этом вопросе имеет, по нашему мнению, заинтересованность государства и его соответствующая нормативно-правовая политика. Общественные отношения могут существовать вне правового пространства и до тех пор, пока они не окажутся в поле зрения государства, они функционируют на основе иных, не правовых норм. К таким отношениям можно отнести фактические брачные отношения (см. главу II Семейного кодекса РФ), отношения по пользованию жилыми помещениями, отношения простого товарищества, возникающие между субъектами, не наделенными правом на заключение соответствующего договора. Причем интересно отметить, что нередко такие отношения по своим признакам не отличаются от тех отношений, которые уже стали объектом правового воздействия.
Таких примеров практика правового регулирования социально-обеспечительных отношений знает немало. В нашем государстве всегда были граждане, не принимавшие участия в урегулированной и признаваемой им общественно полезной деятельности. Это не только те граждане, которых в настоящее время принято именовать лицами без определенного места жительства, это и женщины, посвятившие себя исключительно интересам семьи и воспитанию детей, это беженцы и вынужденные переселенцы, это, пусть даже в недавнем прошлом, тунеядцы, с которыми государство даже вело борьбу, а также некооперированные владельцы хозяйств, живущие на собственные доходы, лица, не могущие найти работу по специальности в месте постоянного проживания, даже инвалиды III группы, если они были колхозниками. Многие из них фактически являлись, но юридически не были признаны субъектами социально-обеспечительных отношений, ибо состояние нуждаемости этих людей как специфический признак этих отношений было достаточно очевидным. Стало быть, с отношениями нуждаемости, урегулированными правом социального обеспечения, параллельно существовали аналогичные отношения нуждаемости, на которые государство не реагировало позитивно. Лишь с течением времени, когда наше государство в Конституции РФ признало себя правовым и социальным, оно «проявило интерес» к этой категории лиц и выработало специальный правовой механизм оказания им помощи. В результате пенсионное право было дополнено институтом социальных пенсий, а институт трудового стажа был существенным образом изменен и расширен за счет включения в понятие общественно полезной деятельности периодов ухода за малолетними детьми, проживания одного из супругов за границей, а для супругов военнослужащих – проживания в местности, где отсутствует возможность трудоустройства, появился институт пособий по безработице и т. д. Таким образом, существовали отношения нуждаемости, более того, государство располагало уже готовым механизмом правового воздействия на аналогичные отношения, но по политическим, идеологическим, экономическим и иным причинам не превращало эти отношения в предмет правового регулирования. Поэтому существующие в реальной жизни фактические взаимосвязи людей, иначе – общественные отношения, становятся предметом правового регулирования только в том случае, если в этом будет заинтересовано государство. Эти отношения при наличии государственного интереса создают предпосылки к формированию соответствующего правового инструментария, конструированию его составляющих элементов либо к приспособлению к ним уже имеющегося в арсенале государства набора (комплекта) правовых средств. Следовательно, импульс и решающее значение в обособлении определенной общности юридических норм имеет «объективно обусловленный интерес государства в самостоятельном регулировании данного комплекса общественных отношений»[109], а затем на этой основе с учетом специфики подлежащих урегулированию общественных отношений разрабатывается либо приспосабливается к ним определенный комплекс средств юридического воздействия.
С этих позиций мы позволим себе не согласиться с мнением С. С. Алексеева, который, обоснованно доказывая примат предмета над методом правового регулирования[110], признает за последним качество классификационного основания для отраслевого деления права, но с определенными уточнениями, что методы используются как второочередные основания классификации[111] и что их нельзя сводить только к совокупности приемов воздействия на поведение субъектов, а следует рассматривать как:
