Виктор Рохлин - Прокурорский надзор и государственный контроль
Для полного и всестороннего решения этих вопросов следует рассмотреть историю, причины возникновения контрольной деятельности государства, виды контрольной деятельности, выяснить, вследствие каких причин и условий и с какими функциями возникли и как развивались органы контроля, а затем органы надзора, какова их структура (в том числе в историческом аспекте) в нашей стране и за рубежом.
Все эти проблемы достаточно широко и активно исследовались как зарубежными, так и российскими учеными. В частности, много внимания названным проблемам уделено в работах А. Д. Бойкова, В. Г. Бессарабова, А. И. Алексеева, М. С. Студеникиной, А. П. Гуляева, В. И Лукьяненко, В. И. Туровцева, Г. И. Тункина, В. М. Горшенева, И. Б. Шахова, Е. В. Шориной, С. О. Шохина, В. И. Кригер, А. Ф. Смирнова, В. Г. Афанасьева, Ф. Ш. Измайловой, В. Г. Мелькумова, С. Г. Березовской, А. Д. Бернзона, В. В. Клочкова, В. Б. Ястребова и многих других ученых.
Используя проведенные исследования, накопленные материалы, а также обобщения и анализ практической деятельности контролирующих и прокурорских органов, в том числе и собственный опыт практической и научной работы, мы попытались в настоящем исследовании рассмотреть развитие контролирующих и надзорных органов, различие и совпадающие моменты, соотношение контролирующей и надзорной деятельности, а также рассмотреть понятие, положение и историческое развитие органов прокурорского надзора, определить место органов прокуратуры в государственной структуре.
Разумеется, мы не претендуем ни в коей мере на истину в последней инстанции и полное освещение рассматриваемых вопросов, мы попытались высказать наши представления и взгляды и аргументировать их.
Глава I. Возникновение и развитие государственного контроля
§ 1. Причины возникновения и зарождения государственного контроля
Государство возникло как система управления и организации жизни общества на определенном этапе его развития. Государство для осуществления задач, которые ставило перед собой общество, должно было регулировать, регламентировать и организовывать государственное управление, чтобы обеспечить необходимые условия общественного развития.
При возникновении государства оно взяло на себя функции управления, причем управления постоянно развивающимися структурами по мере развития государства и общественных отношений в различных сферах.
Регламентируя и регулируя различные сферы жизни общества, государство должно было обеспечить необходимые средства и ресурсы, потребные для обороны, содержания государственного аппарата, развития средств сообщения и связи, производства и товарообмена.
В связи с этим принимались необходимые решения, нормы, законы и, следовательно, возникала потребность проверять, как они исполняются, в каком совершенствовании нуждаются.
Взяв на себя управление делами общества, обеспечение его нормальной жизни, государство не могло обойтись без учета средств и ресурсов, их надлежащего использования.
Проверка исполнения, контроль за соблюдением установленных правил, законов, оценка результатов деятельности, необходимых для того, чтобы влиять на развитие событий в нужном государству и обществу направлении, являются одними из важнейших, присущих органам управления функций. Эти функции управления присущи всем формам управленческой деятельности, независимо от поставленных задач, структуры и системы управления.
Вместе с тем система специальных органов контроля в структуре управления возникает на определенном этапе с развитием государства, общества, расширением регулируемых и регламентированных направлений деятельности, нуждающихся в регулировании и управлении общественных связей и отношений.
Государственные ведомства, регулирующие и управляющие различными направлениями жизни государства и общества, в том числе наделенные и функцией контроля, возникли еще в древних государствах.
Например, в Древнем Китае еще в VII–IV вв. до н. э. имелись государственные структуры, осуществлявшие контроль над хозяйственной деятельностью, в частности, объектом их внимания были леса, реки, пастбища. Они контролировали и добивались их эффективного использования с учетом существовавших законов и правил[1].
Тогда же сложились финансовые и военные ведомства, которые не только разрабатывали финансовую и военную политику, налоги, поступление доходов и намечавшиеся расходы, но и контролировали исполнение предписаний и правил. Уже тогда имелись контрольные органы, возглавлявшиеся верховным цензором. Они контролировали работу наместников, проверяли их благонадежность, расследовали преступления.
Уже в VII–IX вв. до н. э. в Китае существовала стройная система государственного управления и соответственно государственного контроля. В частности, ведомство обрядов контролировало соблюдение норм поведения, общественного порядка, сбор налогов.
Были учреждены цензоры-прокуроры[2], которые контролировали работу всех исполнительных органов, аппарата чиновников. Они имели право представления докладов о нарушениях на имя императора.
Известно, что в период развития древнейших государств мира выполнялись громадные работы, возводились грандиозные сооружения. Это также требовало больших средств, строгого учета ресурсов и расходов, контроля. Не случайно, что в первую очередь развивался контроль в деле учета финансовых и материальных средств.
Например, в Древнем Египте в период между 4000 г. и 525 г. до н. э. трудом рабов были созданы сооружения, сохранившиеся до наших дней, для возведения которых требовалось высокоразвитое управление, в том числе учет. В частности, пирамида Хеопса в Египте занимает площадь 30 акров и содержит 23 млн каменных блоков[3]. Эти материалы надо было заготовить, учесть, надо было содержать тысячи как рабов, так и тех, кто руководил этими работами.
Царь Израиля Соломон, задумав построить храм Бога Яхве, одно из чудес света (храм был разрушен при захвате Иерусалима римлянами), не только продумал конструкцию сооружения, необходимые материалы, но и организовал контроль и учет, управление строительством[4].
Среди самых древних письменных документов – записей в храме шумерской цивилизации (примерно 3000 г. до н. э.) – были найдены записи, представляющие собой счета, статьи расходов, доходов и состояния ресурсов храма[5].
Когда вавилонский царь Хаммурапи, объединив поселения и города в бассейне рек Тигра и Евфрата, создавал могучее государство, он понимал, что для дальнейшего развития и сохранения могущества необходимы четкая регламентация и контроль. Им были изданы законы и установлены правила, касающиеся собственности, недвижимого имущества, торговли, бизнеса, трудовых отношений и семьи. Эти законы, известные как Кодекс Хаммурапи (примерно 2000 г. до н. э.), в деталях описывали юридическую процедуру, которой надо было следовать в торговле, ответственность и вознаграждения при установлении минимальной оплаты труда, а также при осуществлении контроля[6].
Большое внимание вопросам контроля уделялось в Спарте, Греции, Риме. Зарождались основы счетоводства, управления казной, ресурсами.
В европейских государствах в период средневековья и после также развивались различные формы управления и контроля.
Развитие различных способов и средств по обеспечению потребностей государства, в первую очередь в получении, учете и контроле производимых расходов послужило толчком к развитию учета и счетоводства. В XV в. в Италии были разработаны метод двойного счетоводства, бухгалтерские записи, ведение счетов и запись операций.
Следует отметить, что контрольные функции в первую очередь развивались в сфере учета и контроля расходования материальных ценностей, материальных благ, которые были необходимы государству, а также для развития общества и защиты интересов населения.
Но развитие общественного производства, различных отраслей деятельности влекло за собой совершенствование и расширение форм и видов контроля. Развивается промышленность, средства производства, орудия труда, расширяется строительство, все это приводит к необходимости промышленного и строительного контроля. Совершенствуются средства связи, массовой информации и появляется необходимость выработки контрольных функций в этих сферах деятельности.
В процессе демократического развития совершенствуются структуры государства, возрастает общественная активность различных классов, слоев общества, появляются контрольные органы в сфере охраны и безопасности труда, обеспечения безопасности жизнедеятельности, в частности, в сфере экологии.
Возникает необходимость регламентации общественно-политической деятельности и – установления государственного контроля в этих сферах, а также его форм и предела.
